杨学山:政务数字资源的建设和利用

2019-07-08 15:40:06  来源:CIO时代网

摘要:北京大学兼职教授、工业和信息化部原副部长杨学山在会上发表题为《政务数字资源的建设和利用》的主题演讲。
关键词: 政务
  2019年7月7日,由芜湖市人民政府、中国新一代IT产业推进联盟指导,中国科学技术大学智慧城市研究院(芜湖)、CIO时代学院、光明网主办的"第十三届中国电子政务高峰论坛"在安徽芜湖成功举办。北京大学兼职教授、工业和信息化部原副部长杨学山在会上发表题为《政务数字资源的建设和利用》的主题演讲。以下为演讲实录:

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  政务数字资源管理是一个大题目,半个小时很难把它说清楚,所以今天的报告讲三个方面的问题:一是讲一下什么是政务数字资源,它的类型主要是什么;二是我们为什么要建设高质量的政务数字资源?或者说它的目标是什么;三是关键的成功因素有哪些?
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  各地的大数据局可能都在组织两个事情。我们的政府数字资源怎么交换、怎么处理的、怎么用的,把这个东西用了一个框图说出来。
 
  还有一张是政务数字资源管理应用的主要载体目录体系,但是什么样的政务数字资源用什么方式可以交换?是不是所有的信息都可以交换?为什么不能交换?中间的管理、搜索和挖掘,什么样的数据可以挖掘?是不是数据都一定能挖掘,都一定能进行管理?是不是到了这个服务体系,我们的政务数据资源建设就很好了?有了体系怎么才能发挥作用?可能有人在问,有人在试图回答,我们确实是在这方面还有很多的缺口,也就是说做一件事情,你究竟面对的是什么?达到什么目的?这个最基础的问题,我们还没有回答。
 
  一、什么是政务数字资源?
 
  什么是政务数字资源?政府使用和拥有的都叫政务数字资源,但是这个政务数字资源它拥有的和使用的,跟政府拥有的权利是不一样的。至于你自己拥有的数字,你有所有权,也有管理权,也可以叫处置权,所有、管理、处置权不一样。但是有很多数据你只有使用权,没有所有权和处置权,不要以为数字到了政府手里都由政府来处置、由政府来使用。所有政府机构都知道,这个分类对于政务数字资源来说极其重要。
 
  之所以说内网、外网保密,根本是数字本身,不是网络、不是系统。是因为这个网络和这个系统里面有什么样的数字性质,才定义了系统的性质和网络的性质,所以一定把这个东西反过来,不是由网络决定的。不同的形式都有不同的使用和管理方法,我们可能用一个方法管理所有的政务数字资源,这是一个十分重要的问题。
 
  第二个原因更重要,政府部门的人都知道,政务数字资源在使用上本来就是不同的,不是说政府的资源是社会的公共财富,就一定要共享的,这个提法是错得离谱。为什么呢?看看这三类:第一类是专属专用,你怎么能让别人用,有时候连别人用都不行,这里面的“别人”大家认为一定是保密的,其实是不对的,因为很多不保密的也是专属专用的,不是因为它不保密别人就一定能看、能用;第二类是公开公用的,那一定是可以共享的,没有问题;第三类是综合共用的,比如说在一个领域里面可以共用,共用的是不是共享的呢?这也错了,共用的不等于共享的,共有的东西也是该用的用,不该用的不用,跟专属专用有差别,共用的只是该用的可用,不是一家用,是多家用,是该用的用,而不是谁都可以用。政务数字资源确实都有社会公共财务这个属性,社会公共财产不等于共享的,更不等于是全社会都可以用的,要清楚这一点。
 
  二、为什么要建设高质量政务数字资源?
 
  政务数字资源的建设目的是为了当前的“用”和为了明天的“用”,但是都是为了用,才把它收集和管理起来,而不是把它当做一个商业的手段。从政务数字资源本身来看,一个是从事务本身,一个是资源本身,它的方向究竟是什么?现阶段和标志性的成果是什么?
 
  首先,以事务为中心看方向和目标,有四个目的:第一个目的,我们要把这件事情做好,所以不管是工商还是海关们为什么要建这样一个数据,目的就是要把事情实现;第二件事情是优化,优化怎么来?有两个来源:一是业务人员可以改变它,让它变得更容易;第二个原因是由于数据,对数据分析之后发现这个流程是可以改变的,所以是为了优化;第三是协同,该用这个数据的、业务之间该协同的能够有数字支撑,所以不管是税收还是海关,它都需要协同,为了这个事情本身要协同,也就是说我们从事务看的时候,是这件事情本身要协同。所以税收要和公安的人口协同,税收要和工商协同,税收还要和其他相关的金融机构协同,信用的协同就更多了,数字的建设既然存在协同,要求我们要能够支撑它;最后一个,事务办完了,要把事务建立起来,数据是资源、是资产,根在哪儿?根就在这个地方,是一件事在这样的过程中为了优化、协同,然后再加上数据,而不是抽象的,一定是能够解决问题、创造价值的才是资产资源,而不是把一堆东西合在一起放在一个计算机里面就叫资产资源。把一堆东西放在一起就叫资源资产,其实这里面相当一部分东西是没用的,你白费了收集的钱、白费了处理的钱。
 
  所以这个目的一定要很清晰,不是为收集而收集、为集中而集中。这个过程谁主导?是业务人员主导。
 
  从事务来看,要达到刚才说的目标,首先我们要把它记下来,这个问题很重要,不要以为政府在理清职责干事的过程中,把该留下的都留下来了,我可以负责任地说很多是没有留下来的。所以要改变、要协同,用政务数据来优化的时候发现没有数据,为什么没有数据?是因为该记录的没有记录下来,记录下来的也可能不是当时真实的,如果不是真实的,辽宁、天津要把GDP大幅度往下调也没必要,实际上没有把真实的记录下来,记录下来的是假的。所以这是一个最重要的东西,没有的话,后面所有的东西都是假的,都是空的。
 
  虽然记下来的都是假的,比如房地产交易这些中介机构和交易过程,最后记录下来的数据,你要真的辨清楚是极其困难的事情,到今天依然如此。有一些房地产开发商,政府限价2万、3万、1.5万、1万,合同上的钱是这个价格,一点问题都没有,但是还有一个合同,跟每平方米涨价没关系,但是这个钱不交房子是没有的、钥匙不给的,是什么钱呢?比如说车位,车位是50万,你不能不要车位,甚至可以说车位不要,但是这50万要交,为什么呢?这是补房价。然后把一些公共设施往上一放,这是一个补充的,跟房价没关系。我们一定要知道在什么样状态下用什么方式拿到的才可能是真的,否则后面会有问题。当然,即使没有把应保存的都记录下来,基本上我们大部分的业务流程应保存的没有全部记录下来是常态,大多数的政府业务办理过程中应保存的没有全部记录下来。
 
  从资源来看,这个资源可能是一个部门的,可能是一件事务,也可能是像芜湖这样的一个综合城市的,也可能是一个信用体系。那这样的一个资源,以资源为中心,跟事务中心不一样,资源怎么才是好的?
 
  资源建设第一条是可获得性,现在大数据局是政府资源的老大。可获得性有三个原因:第一个是自主,但是不应该给你;该给你的没给你是错的,不该给你的没给你是对的,所以大部分是专属专用的,专属专用到什么程度?专属专用到你是这个部门的一把手,但是有些数据你不能看,芜湖市的市委书记千万不要以为芜湖市的所有数据你都可以看,我说的还不是企业数据,我说的是政务数据也不是你都能看的。千万不要以为一把手所有的数据都可以看,那是不可以的,你们想一想有多少数字压根只能这几个人看。除了制度之外还有技术的原因,是不是靠一个平台就可以了?这是不可以的,如果只到界面后面的都是空白的,所以一定要在恰当的地方,就像刚才说的外网要往外伸,只有在恰当的地方才可以。除此之外,还有钱的问题,有的技术手段和人要钱,有的数据本身要钱,没有钱是万万不能的,所以可获得性这个事情看起来,我是老大,我是政府,我是大数据局,为什么不能给我呢?原来有一堆的原因是不可以的,只有符合这个能力、符合这个条件才可以。
 
  建一个数据资源,不管是领域的、部门的还是综合的,都需要面对的这个领域,特别是面对着这个领域的用我是系统的、完整的,而这个系统的完整是提供的服务,这个服务不是抽象的服务,是具体的某个部门、某个事情,只有这样才能实现系统性、完整性,而不是连接了多少政府业务、政府部门、收集了多少数据,跟量没有关系。量是必要的,但量不是充要的,充分的条件必须是你支持的这些事情、需要的东西是不是系统完整的。
 
  关于数据资源的发展阶段和发展因素,我分成了四大块,每一块都有台阶,在这样的体系下,最简单的是可用性,对应你支撑的事,不是你的数据库里面有多少,而是说你支撑的这个事务究竟可用不可用,究竟好用不好用。很多人对有了之后,可用和好用不关注,以为有了就是可用的、就是好用,以为数据挖掘的工具、数据分析的工具网上就可以用了。可以说,又是错得离谱。我们今天把数据资源结合到一起之后,基本上大部分的数据,不少于80%的数据,你的数据挖掘、数据分析不知道是什么,自己看不懂,别人也看不懂。所以可用、好用是你的数据资源中心管理数据的基本要求,要做到这一点是十分困难的。有的数据甚至是永远不可能变成可用的数据,因为能够解释这个数据的人已经不在了,所以很可能有的数据是根本没有办法变成可用的,好用是技术概念,可用是语义概念。后面还有很多环境等一系列的东西构成了我们前进的台阶,这些东西是实实在在的,而不是虚情假意的。
 
  有三个标志性的成果,也就是说政务数字资源做得好还是不好,有三个最重要的东西是一定要有的:第一,目录体系是完备的、恰当当的颗粒度;第二,要有协调的工作体系,我们今天是靠主要领导使用行政资源和我们的工作能力去实现的,而真正好的政务数字资源建设一定是以法规制度为基础的工作体系来实现;第三,要有一个好的平台,互联互通的平台是中国在电子政务建设过程中犯的一个错,这个错误影响十分的严重,我们一定不是互联互通的平台,互联互通它使得我们在政务数字资源的使用过程中产生了无穷的缺陷,这个事情本身就不该发生,也就是说是系统和系统在工作,人在中间不再干预,当然这个过程是完全按照自主权利来界定的。在这个工作体系之下,有互操作平台才是我们政务数字资源建设的终点,也就是说信用体系最后有这三个东西,没有这三个东西你就是在路上,这三个东西有了,你基本上阶段性的高点就站到了。今天我们大部分的应用都在互操作上,不在互联互通上,所以从互联互通到互操作这一步是一定要跨过去的。
 
  三、政务数字资源建设的关键成功因子
 
  一个政府、一个部门、一个领域、一个地方的数据资源最核心的东西是什么?是目录体系。不是我把目录梳理出来就叫目录体系,但是它不是一个真正可管理、可应用的目录,所以这个目录一定是要有颗粒度,在恰当的颗粒度上把每一个条目,所有资源是谁采集、在什么系统采集,把来源搞清楚;第二,把使用和管理者,这个东西谁能用?通过什么系统?用什么技术标准?谁来管理?资源目录里面有的压根就不是资源本身,只是一个资源代号,你只能看到代号,不能看到目录的名字,如果真是名字在目录体系里面,有一部分是要隐掉的,但是所有系统工作中是以一个代号,以代号来流转,因为用的人知道这个代号是什么,有这个东西的人知道这个代号是什么,千万不要以为目录体系就一定是真实的资源名称。所以谁能用、怎么用要明确下来,所有的安全要求要明确下来,然后连接是怎么实现的,都在你这个目录里面有了,这个体系就运转了,信用体系就有了。
 
  今天依然有很多基础性的问题没有解决,影响了未来的发展,因为现在确实很重视,各个地方的大数据局都在运作,所以我们希望在这样的发展过程中,能够真正朝着政务数字资源应该发展的方向和目标来解决它碰上的这些困难和问题,最后我们能够取得新的成功,谢谢大家!

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责编:pingxiaoli