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刘满平:组建国家管网公司的机遇、挑战及政策建议

2019-04-04 09:29:56  来源: 南方能源观察

摘要:3月19日中央全面深化改革委员会第七次会议强调,要推动石油天然气管网运营机制改革,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司(以下简称“国家管网公司”)。对于油气尤其天然气产业来说,管网起着非常重要的作用,可以说“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。因此,组建国家管网公司将是近年来天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一,势必对我国天然气市场带来深远的影响。
关键词: 能源 国家管网
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组建国家管网公司有利于我国天然气市场的发展
(一)有利于提高天然气供应,促进终端需求增长
目前天然气上游勘探开采区块以及中游管网设施基本上被国内少数几大油气企业所拥有,其它企业很难进入,生产主体相对单一,导致国内天然气产量增速远远低于消费增速。而进口管道气和液化天然气(LNG)也受到现有管网、接收站等基础设施的制约,资源供应增量难以大幅度提高。成立国家管网公司,实行运销分离,公平开放,不仅能够让现有国有油气企业的资本支出更加集中于勘探开采及提升产量上,还能够让更多的市场主体进入上游勘探开采,或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气,使得国内供应主体更加多元化,提升天然气整体生产供应能力。
 
终端需求方面,由于管网主要由少数企业垄断,实行运输与销售捆绑,其它供气商的气源和销售区域难免受制于人。国家管网公司成立后,其它供气商进入终端消费市场的障碍被消除,可以根据自身气源情况扩大自己的销售范围,终端用户也将有更多选择机会,终端消费市场竞争将更加充分,进而促进天然气消费。
 
(二)有利于促进管网建设,改善管网投资建设效益
长期以来,我国天然气管网建设严重滞后于产业发展速度,不足以支撑天然气作为主体能源的地位。横向上看,截至2017年底,我国建成运行的长输天然气管线总里程7.4万公里,但干线管道密度只有7.3米/平方公里,分别相当于美国、法国、德国的1/8、1/9和1/10。纵向上看,2015—2018年间我国天然气管网里程年均增速为5.9%,与“十三五”规划年均增速10.2%的目标尚有一定差距。尽管管网投资建设不足已阻碍了天然气生产供应,但民营企业仍难以进入,致使天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放。除了管网建设规模、速度跟不上现实需求外,管网投资建设的效率和效益也有待大大提高。成立国家管网公司,不仅可以引入民营资本,拓宽管网建设的资金来源,还可以通过资本化、证券化的渠道上市募资,广泛引入社会资本,从而释放管网投资建设的巨大潜力,改善管网投资建设的效益。
 
(三)有利于实现管网的全面互联互通,消除无序竞争和资源浪费
我国天然气管网体系比较复杂,既有长输管网(跨省长输管网、省内长输管网),还有跨省支干管网、配气管网等,不同的管网由不同的企业投资建设,建成后的管网基本相互独立运营,导致长输管网之间、长输管网与省管网之间、沿海LNG接收站之间互联互通程度较低,区域气源“孤岛”或LNG孤站多处存在,具备互联互通功能的枢纽站和双向输气功能的管网较少,管网压力不匹配,富余气源和LNG接收站不能有效利用。而且由于上游气源商相对独立,企业往往仅从自身需求的角度规划和建设管网,导致管网重复规划或建设现象相对普遍。因此,国家管网公司的成立将有利于实现管网的全面互联互通,能够从全局层面考虑气源潜力和市场分布,便于统一科学规划管网干支线管径、壁厚压力和路由走向,以及分段分期建设计划,减少重复建设投资和无序竞争,避免浪费宝贵的土地资源和资金。此外,也有利于减少管网运输层级,真正实现“全国一张网”,避免或减少通过不同管网代输所出现的价格叠加和加价过高现象,真正降低管道运输价格水平。
 
(四)有利于推动我国天然气价格市场化改革
我国自2005年开始就启动了天然气价格市场化改革,通过出台一系列政策指引天然气定价机制逐步迈向市场化。2012年确定了“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标,并加大了市场化改革步伐。但由于管网设施公平开放效果并不理想,导致新进入上游气源领域并通过管网供气的企业屈指可数,下游也尚未形成有效、充分竞争的市场氛围。在这种情形下,即使政府放开价格管制,天然气价格也无法通过竞争形成,也就谈不上市场化定价。成立国家管网公司,管网独立,管输和销售业务分开,其它主体通过管网的公平开放进入市场的概率大增,市场供给方、用户以及中介服务机构的数量增加,性质多元化。而现有油气企业由于管网被剥离,在市场上的垄断力和话语权得到一定程度的削弱,客观上也提升了其它市场主体公平竞争的能力,市场竞争将更加激烈。这就为“放开两头”打下了良好基础,将有利于推进天然气价格市场化改革。
 
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未来国家管网公司运营将面临一些问题或挑战
在看到成立国家管网公司好处的同时也要看到,随着市场主体多元,交易方式多样,市场竞争加剧,再加上天然气行业高度依赖管网以及民生性等特性,未来将面临一些问题或挑战,需要引起重视并认真应对。
 
(一)管网建设的压力
管网资产剥离之前,以中石油为代表的油气企业内部运行模式是上下游一体化的,各板块“共担风险、共享收益”,管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售的利润来补充。国家管网公司成立后,管网建设的压力从原来的多家企业转移到单一企业上来。作为独立存在的主体,如果将国家管网公司的管输费定得过低,则经营压力过大,管网建设资金得不到保障;如果定得过高,又不利于下游天然气的消费。
 
(二)天然气市场供求矛盾
天然气市场供求具有明显的“以产定需”、“以运定销”特点,在一体化运行模式下,可以通过企业集团内部统一控制和协调,比较容易保持供需的基本平衡。国家管网公司成立后,上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能会追求各自收益的最大化,可能导致上中下游发展不协调,市场供求矛盾将会更加突出。此外,随着市场化改革的推进,市场主体更多,市场交易方式更多,供求机制由“少对多”转向“多对多”,可能会出现供气方或需求方违约的情况,从而加剧市场供求矛盾,市场供不应求或者供大于求或将成为常态。
 
(三)保供责任划分的问题
随着我国居民用气规模的提升,天然气准公共性特征更加明显,社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下,民生保供的责任主要由国内少数几家油气央企来承担,在强大的政治责任和社会责任的压力下,经常会不惜一切代价保供。国家管网公司成立后,市场主体增多的同时,将会追求更多的经济效益,这就可能带来保供责任如何划分以及出现上游供气企业、城市燃气企业与管网公司之间相互推卸保供责任的问题。此外,由于目前国内工商业气价高于居民气价,进口气价与终端销售价格倒挂导致巨大亏损等问题尚未得到根本性解决。未来随着市场化改革的推进,现有油气企业失去中游管道运输业务,主要利润来源集中于上、下游。如果居民用气价格不能随上游变化而顺利传导下去的话,上游供气企业将会面临巨大的亏损压力,对扩大天然气供应不利。
 
(四)管网公司垄断行为的监管
管网环节是自然垄断环节,上游供气和下游用气环节属于竞争环节业务。国家管网公司成立,将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司,垄断性更加集中。管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务,可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。这时候就需要政府对管网公司进行准确定位,并加强经济性、社会性和安全性监管。其次,作为垄断性企业,其成本、价格以及公平开放的行为等都必须受到政府和社会的监督,能公开的信息都必须公开。如果监管不到位的话,容易诱发道德风险。
 
(五)与省管网公司的关系
目前全国有21个省组建了省级天然气管网公司,由于各地情况不同,所组建的省管网公司的股权性质、业务也有很大的差别。从国家管网公司和油气改革角度来说,未来省管网公司一起并入国家管网公司,形成“全国一张网”肯定是最优选择。但由于各省复杂纷繁的省网公司股权背景,要想将省管网公司都并入国家管网公司是一件十分艰辛而困难的事,这其中涉及到中央和地方政府、国资和社资、三大油气企业等多方面、多角度的博弈问题。另外,其中不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司的下属公司,如果要合并,相关上市公司股东利益如何得到有效保护也是一个巨大难题。
 
(六)现有资产剥离和处置问题
由于新组建的管网公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离,并转移至新成立的管网公司来,不同于其它新组建一家全新的公司,必须要面临现有资产剥离和处置的问题。而现有资产的评估、剥离、划转或收购难度大、周期长,特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革,资产涉及的主体多,进一步增加剥离难度。此外,三大石油公司均为上市公司,将管网从现有公司中剥离出来,还会涉及到与投资者关系的处理,可能还会面临境外投资者的质询。
 
(七)进口气价倒挂问题
我国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。根据海关总署数据,2017年土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别为每立方米约合1.341元、1.262元、1.092元,缅甸气平均进口单价为2.346元/立方米。另外,今年年底要通气的俄罗斯管线所对应的气源价格大概在2.4-2.7元/立方米左右。另一方面,在目前公布的全国各省市门站价中,平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。由于进口气价倒挂所导致巨大亏损,一直都是在中石油内部消化或承担。如今国家管网公司成立,正常来说,进口气合同肯定还是在中石油身上,但这部分亏损是直接转嫁给国家管网公司还是继续由中石油消化或者从国家层面进行财政补贴,需要拿出解决的办法。
 
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相关政策建议
(一)加快组建国家管网公司步伐并尽快投入运营
天然气管网改革十分复杂和艰巨,牵扯到较为复杂的资源配置和利益格局调整。之前是否组建国家管网公司的传闻已流传很久,并影响到了现有石油公司对投资建设管网的积极性。如今既然明确了,就必须加快组建的步伐,尽快明确组建方式、股权比例、股东收益乃至储气调峰、应急保供和生产协调等“改革重点和难点”问题,避免在改革中出现系统风险。
 
(二)在公司成立和运行初期,相关部门应给予一定政策支持
由于国家管网公司刚组建和运营,面临的问题多并且复杂,初期资本支出也比较大,有可能影响到后续管网的建设和投资。因此,相关部门应出台政策给予管网建设支持,例如,由于管网公司的公益性质,可以考虑适当降低其税费负担,或者对管网建设用地给予政策优惠和支持,从而降低管网运营成本支出,起到保障管网建设投资收益、促进社会资金积极参与管网项目投资建设的作用。
 
(三)妥善处理长约合同,化解供气企业和管网公司的压力
高油价时期受政府显性或隐形影响,签订的挂靠石油价格的天然气进口长约合同主要集中在现有三大石油公司手里。成立国家管网公司后,运销分离,需要处理好现有长约进口气亏损的问题。美国 FERC500 号令要求管网公司、天然气用户和管道第三方准入者共同承担损失。而我国的情况与美国不同,不能照搬美国经验,必须统筹考虑、多措并举,合理妥善地解决这一历史遗留问题。
 
(四)加强对国家管网公司的监管,防止权力寻租
由于国家管网公司的垄断性,首先要将国家管网公司定位为公用基础设施企业,进而对其成本和收益实行“双限”:限制公司的整体收益水平和管道运输价格费率,强化价格监管。其次,由于当前我国管网总体能力不足,改革后在保证管输能力分配的公平、公正和公开,防止产生能力分配上的寻租空间,禁止管道容量囤积,强化对管网公司公平开放行为的监管。再次,应成立专门的独立监管机构,将原来分散在其他部委和三大石油公司的监管职能收回在新成立的监管机构,提升政府监管水平和能力。
 
(五)在新的市场环境下合理明确安全保供的责任
国家管网公司成立后,市场竞争环境发声了很大的改变。鉴于我国冬季天然气峰谷差大的事实,国家主管部门应明确保供安全的责任主体单位,实施责权利明晰与对等,厘清资源供应安全、管道输配安全和用户用气安全的内容和主体。
 
(六)采取措施保证全国管网持续安全和高效运行
国家管网公司成立后,全国已有管网和新建管网的互联互通势在必行,天然气管道的输入口和输出口更多,同一条管道正输和反输可能需要频繁切换,甚至天然气流向随时变化,给管网运营的安全和效率带来负面影响。因此,首先要借鉴学习国外先进经验,并结合实际研究适合我国天然气管网安全和高效运营的系统解决方案。其次,要统筹规划全国管网布局,科学合理设计管道路由和管容。
 
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结束语
管网独立、市场全面开放是全球天然气产业改革和发展大势所趋。组建国家管网公司,可以说迈出了我国天然气市场化改革关键的一步,将为民企与国企在更公平的市场环境下合作和竞争创造条件,我国天然气产业告别“大而不强”也才有可能。但是,我国天然气产业长期以来所积累的问题,不能指望成立国家管网公司短时间内就能完全解决,而且国家管网公司正式运行后还会面临其它一些可知或未知的问题或风险,只能通过不断地改革和创新去面对和解决问题,用改革推动发展。

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