上个世纪90年代，信息化开始进入机构编制工作领域。在不到二十年的时间里，机构编制工作者的办公桌上，几乎全都配备了计算机、联上了互联网，有的还不只一台，有的甚至已经更新了多台。目前，中央编办研发的《实名制管理系统》也已经在各级机构编制部门得到普及，多数机构编制部门还开发了自己的信息管理系统，并建设了内部局域网，实现了日常网上办公。正是因为这些变化，让大家认为机构编制的信息化建设已经具备了较高的水平。但笔者认为，目前的机构编制信息化建设只是在工具配备上具备了较高的水平，而实际上并没有真正让机构编制管理产生应有的具有现代化意义的变化和发展，主要原因是在机构编制信息化建设的进程中一直比较普遍的存在着四个误区。

    第一个误区：工作手段与管理目标相脱离

    很多人都想当然地认为自己懂得了什么是信息化，因此，很少去思考信息化建设的问题。从我们平常的话语里也经常能够听到这样的说法：“计算机配上了，互联网联上了，通信技术现代化了，信息管理系统化了，这不就是信息化了吗？”其实，只要稍微思考并追问一下就会发现，我们距离机构编制信息化的目标还很远。

    从上面的说法中，我们不难看出，计算机、互联网、通信技术、管理系统等，在性质上不过是人们开展工作的工具而已，是这些工具正在逐渐改变着机构编制管理的工作手段。作为手段，其意义在于面向目标，并确保目标的实现，否则，就手段论手段，信息化水平再高，也没有任何实际的意义。随着行政管理活动的日趋复杂化，各类行政组织机构也在不断的膨胀，机构编制工作时刻都面临着优化社会组织系统、改革政府管理机构的任务。这一任务决定着，处于行政管理源头的机构编制管理，要始终以完善管理体制、优化管理职能、科学设置机构、合理配置员额为工作目标。因此我们在进行机构编制信息化建设的时候，一定要面向机构编制管理的上述目标。否则，信息化水平再高，也不可能带来机构编制管理水平的提高，以及相应机构编制管理目标的有效实现。

    信息化让人类社会从工业化阶段进入到一个以信息为标志的新阶段，在这个新的阶段里，人类生存的一切领域，都以信息的获取、加工、传递和分配为基础。信息化正在让人类从有形的物质产品创造价值的社会，向着无形的信息创造价值的新阶段转变，并正在将物质和能量的转换过程，转变为时间和空间的转换过程。这一变化必将导致一场全球范围内的经济和社会革命，形成一种新的社会生产力。信息化如此强大的功能告诉我们，机构编制的信息化应该是面向机构编制管理目标的需要，应用信息技术，将传统的管理模式加以数字化和改进，通过提高管理效能，实现信息资源共享，让机构编制管理模式发生具有现代化意义的“质”的飞跃和发展，并更加有效地促进机构编制管理目标的实现。

    但事实上，机构编制的信息化建设，并没能产生这样的效果。从机构编制工作的现状上看，办公室虽然都配备了计算机、打印机，但多是用来打字、制表；计算机虽然都联通了互联网，但仅是用于查阅资料；部门内部虽然实现了自动化办公，但仅是限于事务层面的处理；机构编制信息虽然基本实现了系统化管理，但仅是限于部门内部使用；部分内容管理虽然实现了网上办公，但只能在覆盖面很小的局域网上运行。面对这些现状，虽然不能断然说信息化没有面向机构编制的管理目标，但可以肯定的是，信息化的管理工具，至少目前还没有对提高机构编制管理水平，以及实现相应的管理目标发挥其应有的作用。尤其像网络的信息处理功能、信息的传递分配功能、业务的实时办理功能、程序的控制功能等等，都还没有真正触及组织机构设置、体制构筑、职能配置和员额编制配备等机构编制管理的核心内容，未能让机构编制管理向科学化、法制化和规划化的模式转变，也就不奇怪了。据此，笔者认为作为工作手段的机构编制信息化建设与机构编制的管理目标，目前仍然处于脱离的状态。严格讲，脱离机构编制管理目标的信息化建设还不能称其为标准意义上的信息化，最多也只能说是在信息化工具的配备上具备了较高的信息化水平。

    第二个误区：信息建设与管理应用“两张皮”

    所谓信息建设与管理应用“两张皮”，指的是一个单位中一部分人在做信息化建设工作，另一部分人依旧在按照旧的工作模式忙着自己的日常事务与管理。不少机构编制部门为了加强信息化建设，都成立了信息中心，并把信息中心作为信息化建设的专门机构来对待。各级编制部门虽然都启用了《实名制管理系统》，但几乎也只是信息中心或是部分人员在专门从事着相关信息的维护工作。因日常管理发生的机构编制信息变化，都是事后以信息收集的方式由专人录入到管理系统中。笔者认为，正是这些“两张皮”式的表现，严重制约着各级机构编制部门正在进行的信息化建设，并正在让机构编制的信息化建设以畸形的状态发展着。

    在机构编制工作中使用过计算机软件的人，开始可能都兴奋过，因为他们自认为已经信息化了、自动化了甚至是现化化了，再也用不着为繁杂的业务琐事而加班了。可实际上加班更多了，工作量不但没有减少，反而还增加了许多原来没有的工作内容。因为管理软件中的数据都需要他来查找、收集、整理、录入和校对。随着对档案信息的依赖转入对系统信息的依赖，信息化工作受到了相当程度的重视，有相当多的时间，大家都在为查找、收集、整理、录入与核对数据而忙碌着。我想这样的信息化实在不是他们想要的。作为信息化工作的基础性环节，信息采集是必要的，但大家所忙碌的工作，有相当多的内容是重复的，这个系统录入了一遍，那个系统还要录，今年录了一遍，明年还要录，随着系统名目的增多，软件的升级与改造，信息录入核对工作一直都在继续着。在这样的工作背景下，信息化工作者成为了信息采集者，造成很多人宁愿不用管理软件。因为谁应用、谁采集数据，而且出了问题全都由从事信息工作的人员来负责。有谁愿意无故为自己增加工作负担和管理责任呢？

    如果我们做了这么多的重复劳动，挨了这么多累，能够促进机构编制管理目标的实现也是值得的，可事实是我们正在走的信息化之路并没有取得这样的效果。各个部门分管的业务虽然是相互联系的，可我们使用的管理系统软件却是相互分离、各自为政的。如果要对某项管理内容进行综合决策，必须人为从各个系统中提取相关数据，然后再人为的进行综合分析和处理。这样的信息化状况与传统的工作模式相比，并没有什么本质上的区别——“用的是新瓶，装的却是旧酒”，“穿的是新鞋，走的却是老路”，因此不可能带来机构编制管理水平的相应提高。

    可能有人会问：“如果说‘两张皮’造成了目前的机构编制信息化没有发挥它应有的作用，那总不至于让所有的机构编制工作者都去搞系统建设、都去开发程序、都去维护数据吧？”当然不能这样。为了推进机构编制信息化建设，成立专门的机构是非常正确的，但信息化并不是某些人或某个部门的专项工作，它的发展涉及所有人和所有部门，并不是某些人或某个部门能够完成的具体工作。它是一项需要全员共同参与、整体推进才能完成的系统工程。每个人、每个部门在这项系统工程中，都应该承担起不同的信息化建设任务。具体一点儿讲，机构编制《实名制管理系统》绝不能仅仅是个数据档案系统，像过去的人事档案一样，由部分专人去管理、去维护，它应该成为机构编制管理的一个基础性工作平台，每一名机构编制工作者在这个平台上都应该有不同的角色分工，有的负责业务办理，有的负责系统维护，有的负责信息分析，有的负责决策管理……，这才是机构编制信息化建设应有的工作状态。随着信息建设与管理应用“两张皮”问题解决，工作手段与管理目标相脱离的问题也将迎刃而解。

    第三个误区：工具性能与使用方式不协调

    俗话说：“观念支配行动”，因此，从目前机构编制工作领域对信息化工具的使用上看，相当多的人还没有从传统的管理观念中解放出来。虽然已经进入信息化时代，但却还处于旧的观念支配下，并正在以错误的方式使用着现代化的管理工具。

    过去，人们完成某一项具体的工作任务，几乎采用的都是分时、分步、分工与分离的工作方式。今天时代变化了，我们已经处在信息化工具的包围下，但是由于受传统工作观念和习惯的影响，人们还在继续沿用着过去的工作方式。以各级编办正在进行的实名制管理信息的收集工作为例，虽然用的是信息化的管理系统，但却仍然沿用着分时、分步、分工与分离的工作方式——先由信息中心提供需要收集的信息卡片或电子模板，然后交由相应的单位进行录入校对修改，最后再上报到信息中心，由专门的工作人员维护到管理系统中。和过去相比，原来装在档案室的纸质资料，变成了现在的电子版数字化信息，除些之外没有任何变化。难道这就是实名制管理的要求和目标吗？笔者认为，实名制管理作为加强机构编制管理的一项新举措，其目的应该是通过《实名制管理系统》准确掌握编制与人员信息的对应情况，以达到让相关部门严格依据机构编制来规范人事管理的目的，而绝不是要求我们在健全机构编制管理信息数据库的基础上，再增加人员信息的管理内容。而且人事部门已经做过的工作，编制部门考虑的应该是如何应用和规范，而不是再做一遍。另外，作为机构编制的管理部门，准确掌握机构编制信息应该是最基本的工作要求，因此我们应该已经做好的工作，不能也绝不应该再交给别人去做。

    可从实名制管理信息收集的内容上看，既有实名制工作所要求的人员信息，也有机构和编制信息。而且自从有了机构编制实名制管理以后，收集、核对、校正人员信息已经变成了机构编制部门的一项常规性工作，笔者认为这是对实名制管理的一个非常错误的理解。从编制管理的角度讲，机构与编制信息是人员信息维护的法规性依据，只要机构编制信息数据库健全，各个单位的人事部门就可以对照编制信息数据库进行对号入座。对号入座意味着只有符合座位要求的人才能去座，所以如果不能完全对号入座，就会反映出实际工作中存在着不按机构编制要求规范人事管理的问题，这应该才是《实名制管理系统》的真正功能所在。综上所述，对号入座的过程，应该是依据编制信息数据库形成人员信息数据库的过程，而不是为了单纯的把人员信息添加到编制信息数据库的相应位置上，形成一个既有编制信息又有人员信息数据库。因此要真正达到让机构编制规范人事管理的目的，并让《实名制管理系统》真正起的到管理的功效，编制信息数据库必须首先是绝对准确和相对独立的，绝不能是现在的编制信息与人员信息，甚至还包括其它信息混在一起的状态。

    信息化背景下，因为网络的存在，很多工作任务的完成已经由分时、分步、分工与分离的工作方式，转向同时、同步、合作与整体推进的工作方式。因此从理论上讲，在健全机构编制信息数据库的基础上，我们完全可以通过网络的形式获取相应编制岗位上的人员信息——每个单位的人事管理部门都可以直接登录编制部门开放的网络窗口，并通过《实名制管理系统》进行人员信息的对号入座工作。在对号入座的过程中，既能够规范并形成他们自己的人员信息数据库，同时随着对编制的占用，又可以将人员信息自动留在相应的编制“座位”上。对那些不能对号入座的人员，可以通过制定相应的应对措施，来完成相关人员信息的收集工作。例如，可以临时允许在编超配、高职低配、低职高配甚至是超编等等，这样既能够准确掌握人事管理环节中存在的问题，又可以达到同时、同步、合作与整体推进的工作效果。这才是使用信息化工具应有的观念与方式。正确观念引导下的管理方式不仅可以实现相应的管理目标，同时还能够让我们从繁杂的事务工作中解放出来。随着管理模式的改变，分散到各个单位的信息采集工作，不但被提升到了管理的高度，而且信息采集工作本身也将会变得非常简单和轻松。

    第四个误区：系统开发与标准规范相倒置

    信息化虽然在机构编制工作领域获得了非常迅速的发展，但是由于最初对信息化建设的标准缺少足够的重视，而没有事先对系统开发的标准进行统一的规范，导致各级机构编制部门在信息管理系统的开发上各行其是。虽然是为了同一个目标，但开发的结果却是千姿百态——系统开发平台五花八门，功能模块设置形态各异，信息格式既不规范也不统一，这些都严重阻碍着信息的交流和系统功能的发挥。某省在机构编制工作领域的信息化建设起步比较早，而且理念超前，从一起步就进行了编制、组织人事和财政综合管理系统软件的开发，但是由于缺少与组织人事、财政等相关部门的沟通，导致信息格式不统一，功能设置脱离实际。结果既无法与组织人事、财政部门现有的信息管理系统实现有效沟通和对接，也未能让软件在系统内部获得推广和使用。中央编办在全国推广的《实名制管理系统》，也与他们的系统信息规格不一致，因此虽然他们起步比较早，也做了大量的基础信息采集工作，但也只能从零开始重新进行《实名制管理系统》的信息采集工作。

    其实，缺少统一的系统开发标准，造成重复劳动并不是最大的问题，更为严重的是，由此造成的信息化隐患正在逐渐扩大——各级政府部门投入大量资金建设的信息管理系统因不能互联、互通，甚至机构编制系统内部都不能进行信息的交流和共享，随着信息化进程的不断推进，正在逐渐形成一个个相互独立的、不能共享的信息孤岛。一位业内人士这样形容：信息孤岛就像汪洋大海中有许多岛屿，每个岛屿都想积极发展，当建设到了一定规模的时候，才意识到要向外延伸并发展，必须和其他岛屿联合起来。但由于起步时都把精力放在岛屿内的建设上，没有考虑到岛外还有许多邻岛，因而根本没有考虑到统一建设标准这个问题，导致最后很难联合发展。例如，当初各个岛屿建设的机场都不一样，能在这个机场降落的飞机，在那个机场却不能。岛屿之间因不能通航，而变成了一个个的孤岛。要么岛屿之间靠划船进行交通，不但迟缓不方便，而且风浪大危险；要么就用炸弹把机场都炸掉，再按照同一标准建造。虽然有人提出为了不至于伤筋动骨地炸掉每个机场，或许可以尽量找到一个标准，让所有机场经过或多或少的改造，尽量符合通航与使用的需要。但是能找到让各个岛屿都不至于大伤元气的标准吗？应该怎么去找？如果标准的问题不能妥善解决，那么炸弹的噩梦必将变为现实。现实中，住房公积金不能跨地区划转、医保卡不能跨定点医院使用等等都属于信息孤岛问题导致的不良后果。

    机构编制管理不仅处在行政管理的源头位置，而且在管理内容上几乎和所有部门都存在着或多或少的联系，因此我们在系统建设的规划上既要自成体系，还要能够实现与相应部门共享信息的对接，更要符合信息化本身所要求的专业化标准，以从源头上避免重复劳动以及不能进行数据对接和共享的问题。在各级机构编制部门相继独立设置之际，信息化在行政管理领域的应用也已经进入非常成熟的时期。这种背景下，机构编制的信息化建设更应该达到像国际化机场一样的通航标准，才能让通行于各个管理领域，实现相应的管理目标。否则，即使达到了比较高的信息化水平，也可能会像前面提到的孤岛一样，早晚将要面临信息炸弹的危险。

    党的第十七届二中全会研究通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出，要建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。可见，运用信息化手段建设编制、财政预算和组织人事的综合管理系统已势在必行。因此，随着数据要求的日趋复杂化，无论从信息化本身发展的要求上看，还是从机构编制工作发展的需要上看，进行机构编制信息化建设，都必须对系统建设的标准进行事先的规范和统一。

    以上四个误区所导致的问题如不能得到妥善和有效的解决，机构编制的信息化建设不但不能确保机构编制管理模式实现质的飞跃和发展，而且还会成为阻碍机构编制工作向前发展的瓶颈。

    作者单位：吉林省机构编制信息研究中心
 

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