建设服务型政府是和谐社会的要求，是建设电子政务的指导原则。电子政务的核心价值是使政务公开化、透明化，提高政府与社会、公民的互动，改善公共服务，这与建设服务型政府的目标是一致的。在管理型政府向服务型政府转型的过程中，所面临的管理压力日益增大，如何平衡管理与服务之间的关系成为摆在政府面前的最大难题之一。信息技术的普及，将IT技术成果应用到政府管理和服务职能实行之中，为提高管理效率和服务满意度发挥重要作用。特别是在当前金融危机席卷全球之时，如何利用IT创新成果，改善电子政务建设，成为政府领域和IT领域共同关注的问题。由国家信息中心主办，国家信息中心信息化研究部和中国信息协会CIO分会承办的“中国信息化趋势报告会”4月10日下午举行的“IT创新与电子政务”分论坛上，国家信息中心信息化研究部主任助理于施洋做了精彩的报告。

　　我要讲这个问题，首先给大家讲四个现象，最近四个月在电子政务绩效评价领域有四件事情大家不太清楚，又是特别需要关注的。第一件事情就是工业和信息化部的杨学山副部长宣布2009年不再委托专业的第三方机构进行政府网站全国性的绩效评价。这件事情对于中国政府网站的发展，对于中国电子政务的发展，对于电子政务绩效的发展是一件重要的事情。第二件事情，跟这件事情相关，2008年评了，评了以后出现好多说法的事件。在新疆有一个市参加去年的绩效评价，这个市主管网站的领导立了一个军令状，评出的结果他们落后很多，按照这个军令状，这个同志要被罚款，这位同志要向国家讨个说法。这也是一个问题，我们的绩效评价已经出现需要讨个说法的时候，我们要反思到底出现问题什么?第三个事情，2008年下半年北京市做了全面电子政务绩效评价的基础上，又开始推进一个专项的电子政务绩效评价，就是北京市政务信息资源开发利用绩效评价试点，找了三个局做试点，这个试点工作我参加了。第四件事情，在大概两周以前，有一个省已经向工业和信息化部首次提出申请做国家的电子政务发展水平绩效评价的试点省，已经不是网站，而是面向全省各个市、各个部门的政府网站绩效评价试点。

　　我觉得这四件事情组合在一起，给我们的一个启示就是，我们国家的电子政务绩效评价已经成为电子政务管理的重要战略手段，而且正在从原来的大家搞政府网站绩效排名进入到以深化应用服务导向为主的电子政务全面的绩效管理的新的阶段。下面我围绕最近开展的研究工作和实践当中的工作给大家介绍我个人在这个领域研究的心得，这里不代表任何机构，只代表我个人，肯定有很多地方讲的不对，请在座各位批评指正。

　　第一个问题，我们为什么目前要把电子政务的绩效评价作为重要问题提出来。大家都知道从本世纪初开始，很多国家，包括美国、加拿大，还有些国际机构，联合国、世界银行、美国大学等等，都提出电子政务绩效评价的方法、指标体系，很多国家也都推荐这方面的实践。在中国也有一件事情比较值得关注，就是在2007年5月有一个四部委组织的全国电子政务大检查，在这次电子政务大检查当中，很多省市提出了要求国家有关部门出台电子政务绩效管理办法或者指南的建议，这条建议和政府服务外包出台相关政策建议被提到的最多，在实际工作当中是有需求的。从整个电子政务大检查的实际结果来看，我们国家这些年在电子政务领域了数千亿，实际的效果如何我们不知道。到07年9月国家发改委出台《国家电子政务工程项目管理办法》，这个管理办法是说今后国家有关的电子政务项目要实行验收和后评价制度，这个后评价制度就是电子政务工程项目的绩效评价制度。在这样的背景下，当时国家发改委委托国家信息中心做了前期的研究工作，叫“我国电子政务绩效评价研究”，由我担任这个研究项目的负责人。去年工信部决定不再进行全国性的评价，而且将在最近推出一套政府网站发展绩效评估核心指标体系，这个文件据我们了解很快会发布。这个指标体系制定的有关工作我们都参与了，所以整个的情况都告诉我们，绩效评价在电子政务发展过程当中已经占有很重要的地位。

　　回过头来我们把目光放在国外，现在从国际发展水平来看，电子政务的绩效评价到底是处在什么样的水平上，有什么样的特点，什么样的发展趋势。首先从发展的阶段、发展水平来看，我们有一个初步的判断，电子政务的绩效评估总体上还处在起步阶段，即使像美国、加拿大、英国、联合国这样世界上比较发达的国家机构，他们也是在2000年以后开始推进电子政务的绩效评价工作，到今年也就是八九年的时间，可以说电子政务绩效评价还处在婴儿期。目前从世界范围看，还没有形成被各个国家学术界、实践界大家公认的一套理论体系，也没有基于这套理论体系的一套指标体系是大家公认的，各个方面都有自己的做法。我们总结下来发现，形成这样的态势主要受两方面制约，第一是各个国家政治体制，各个国家政府改革推进的方式的力度、模式、方向都不大相同，这导致了电子政务绩效的方式也可能存在巨大的差异。第二是在学术层面，信息技术对政治、经济、社会、政府改革发展的贡献度如何来衡量，是一个世界级的难题。大家知道麻省理工有一个教授叫“索罗”索罗曾经研究了IT技术对经济增长的贡献，结果出现“索罗悖论”，他没有发现这个共性，国内有很多学者也对这方面有研究，信息技术对经济发展政治体制改革的贡献到底如何衡量，目前无法解说。正是基于这两方面的困惑和瓶颈，目前全世界电子政务绩效评价都处在起步阶段。

　　从评价的模式、方式来看，目前国际上公认的两种，一种叫内评估，一种叫外评估。内评估是以政府部门为主导的有社会各方面力量参加的。外评估是站在外面向来看，由第三方专业机构作出的评估机构。这两个机构目前向着融合的发展方向前进。我要强调的是电子政务绩效评价总体发展方向是朝着强调效果和简化指标体系来发展，不管是美国还是加拿大，在具体做法上都这样。比如美国以前有六个领域的指标体系，目前转化为三个领域，更加突出收效和结果。美国有两个非常有名的研究机构，一个是CTG，他们做了一套研究报告，还有IBM政府事务研究中心，也做了各个州的政府绩效研究报告，这些研究报告显示在过去几年当中电子政务绩效都是朝着简化指标的方向发展。所以从国际潮流来看，通过这些年的实践，电子政务绩效评价更加突显。

　　我们再把目光转回到国内，中国的电子政务绩效评价现在处于什么状态，发展到什么水平呢?我们觉得中国的电子政务绩效评价从起步来看并不晚，当时赛迪组织政府电子政府网站的试点也是从2002年开始，此后连续七年的时间组织政府网站的绩效评价，各级政府在政府网站的评价上起步也都不晚，很多省开展了这方面的评价。北京市在三四年前率先开始进行针对政府部门的绩效评价，还有工程项目的绩效评价，安徽的淮南市也做了这方面的尝试，最近也有很多省在申请，还有广州市去年也做了针对政府部门的电子政务绩效评价。所以我们看到从实践的角度，或者理论的角度，我们国家在电子政务绩效评价环节上可以说跟国外几乎是同时起步的。但是在发展当中，目前出了很多问题，特别是我们目前的政府网站的绩效评价出了很多问题。虽然我们对过去政府网站这些年的评价起到以评促建、以评促用的效果，我们应该非常充分肯定，没有这些年的评价也没有政府网站的今天。但是在发展政府网站，电子政务发展到了今天，情况已经发生了变化，但是绩效评价的工作没有相应的进行改变，所以出现很多问题。这些问题出在哪呢?第一由于受到各个方面的限制，把工作重点放在政府网站的评价，而我们国家电子政务的发展和欧美国家的差距是，欧美国家经历了后台的建设过程，提出通过公共网站服务的概念，我们国家没有经历这样的过程，我们在形式上走了西方国家政府网站公共服务的形式，但是后台核心业务的信息化建设并没有完成，在这样的前提下搞政府网站。所以我们的政府网站看上去很热闹，但是不实用。

　　前段时间国务院研究室主任提到我们国家电子政务的建设，也包括政府网站的建设，大概的意思是，2003年曾经在电子政务与政府创新的研讨班上讲过促进服务型政府的建设，提高政府的行政效率，透明公开、高效科学民主等等，但是这些年过去了，政府网站很热闹，但是真正提供的服务并不多，效果并没有达到当初预想的效果。所以我们看到，我们是仿效了西方国家的一个形，但是我们没有他们的神。这是我们要关注的问题。

　　第二在评价的过程中，重产出评价而轻视效果评价。从学术的角度讲绩效评价分为投入、产出和效果，目前几乎所有的电子政务评价都是从产出角度进行评价，网上有一个领导职务的公式给你0.5分，网上有一个领导行程的公式给0.5分，有一个办事事项指南给你1分，是把所有的产出加在一起给出的评价。但是这些东西到底谁在用?用的好不好?实际上应该服务的对象当中有多大的百分比的人在使用这些服务?所有这些信息我们是不知道的。因此在这样的情况下给出的绩效结果，我认为十有八九都是有问题的，就是给的结果是一个不真实的结果。

　　第三很多情况下，很多省市搞的政府网站绩效排名是为排名而排名，把排名结果和真正的绩效作为战略管理工具的一个过程管理两个概念混淆，所以导致有些省曾经在某一年份大笔的投入资金，为的就是要把这个省的政府网站排名大幅度提前，但是由于没有相应的管理机制配套机制的跟进，使得随后这个政府网站投了钱以后不可持续，造成很多的不良后果。

　　正是由于这些方面的导向型问题，我们觉得发展中出现一些问题是我们不能忽视的。首先是评估接过失真的问题。第二我们绩效评估是让大家都按照我这样的模子去刻，大家刻的网站都一个样，还是要鼓励创新，IT应用、信息技术的应用是整个政府创新的过程。绩效评价按照道理应该给政府网站发展留出空间，留出创新余地，而不是教你必须这样做而不能那样做。所以目前我们这种以产出为重点的绩效评估方式导致了网站长的一个样子，这样特别不利于发挥地方的积极性，不利于促进网站发展。有些地方很被动，今年出了这个指标加强这方面的工作，明天出了那个指标又加强那些方面的工作，疲于应付。

　　由于我们搞大排名，所有省市、所有市县都来排名，大家必须都来搞，这样的结果是所有厅、局、省、市都有网站，现在美国、英国都在做一件事情，他们都在减少自己的网站，关闭网站，进行整合，这与目前全球的发展趋势相符，所以从未来发展来看，不应该大家都做网站，而是要发挥整合的效果，走低成本高效益的发展道路。所以目前绩效评估方式对于引导政府网站的健康发展已经出现很多问题，是到了需要调整的时候。

　　在这个过程当中有三个环节需要特别注意，需要突破。下一步如果我们搞政府网站的绩效评价也好，搞电子政务全面的绩效评价也好，有三个环节要突破：第一如何理清电子政务绩效评价与政府绩效评价的关系，电子政务网站的很多绩效当中，如何把技术这部分剔除出来，这是一个很难的问题。第二如何来衡量电子对政务的贡献，如果在一个企业或者在一个提供电子商务服务的企业，要评价IT对技术的贡献，可以通过平衡记分卡，可以通过各种办法来衡量，因为企业可以通过用货币，用利润等等货币符号来进行统计，但是政府不一样，政府提供的公共产品更多的不能用货币来衡量。很多公共产品是无形的，无法进行度量。所以这个时候衡量电子对政务的贡献存在天然的难题。第三是如何把某一个时段时点上电子政务的绩效评价提升到一个过程管理与电子政务绩效管理的高度，这也是非常重要的问题。所以这三方面要取得突破。

　　在下一阶段的工作当中，我们国家电子政务的发展跟本世纪初相比，跟九十年代相比已经发生重大变化，电子政务的建设已经进入新的阶段，这个新的阶段也对电子政务绩效评价工作提出了新的需求。这个新的阶段如何来进行判断，如何来分析呢?在07年电子政务大检查和最近我们做的有关电子政务规划的研究上得出这样一些基本判断，目前我们国家电子政务建设的软硬件基础设施建设和内外部发展环境，都已经发生了实质性的变化，比如说各级政府网络已经基本上能够满足业务需要，核心业务信息化覆盖比例大幅度提高，核心业务数据资源建设取得成效，相关的电子政务的法规、标准、培训等等各个方面都已经发生变化。大家回过头来想，90年代初政府机关当中有多少人能够独立的把一套Office软件安装在电脑，有多少人独立使用软件呢?很少。而今天我们再来看，大家都已经普及，都会用。所以整个社会发展技术，包括中国网民数全球第一，超过美国。所以整个电子政务发展都已经发生实质性的变化，这种大规模以基础设施建设为重点的工程技术导向型的电子政务建设已经取得阶段性发展。

　　在这样的基础上下一步朝着什么样的方向走呢?目前我们国家整体上由技术导向向深化应有、发挥效应的业务需求导向的方向发展，发展的趋势也是由被动的跟随式发展向自主发展转变。我们已经观察到，原来IBM、微软、SUN这些公司提供什么我们就消费什么，欧美国家提供什么样的模式，今天喊SOA我们就SOA，所有业务应用模式都是从欧美国家借鉴。这些年我们突然发现，地方也好，中央也好，出现很多自主创新，无论是技术上的自主创新，还是业务模式上的自主创新，还是管理方式的自主创新，都非常的多。比如中联部的自主办公系统，比如今天我看到湖北做了一套一体化的互动系统等等，甚至很多人美国人看了都觉得非常新鲜，这样的案例越来越多，说明我们已经从原来完全被动跟随式发展正在向自主发展方向转变。这种基于业务需求的自主发展的趋势会对我们国家本土的IT企业提出特别巨大的需求。

　　第三个趋势是从纵向的各自为政的发展向纵横协同的发展转变，因为要提供很多服务，自然要有部门的协同。比如最近我们看到北京市信息资源的管理中心，提供跨部门的协同。广州市也有自己的发展模式。福建在体系建设上，杭州、内蒙等等在政务信息资源共享，在业务协同方面都进行有力的尝试，都是新的发展趋势。总体而言，我们国家电子政务正在进入以普及深化、突出应用发挥实效为特征的新阶段。

　　基于这样的判断，绩效评价工作必须根据形势的变化作出适当的调整，不能够在简单的以政府网站作为绩效评价重点，而应该把重点回到电子政务本来的面貌核心上，真正把核心业务系统的建设，政务信息资源开发利用水平作为绩效评估重点，而且原有的政府网站当然还要继续评，但是工作方法上要进行改进，在绩效评价上也不能仅仅搞排名，在绩效评价的工作重点上应该转向引导发展，调整优化方面。

　　从未来的发展趋势来看，有四个方面的趋势特别值得关注。第一，要把绩效评价变成绩效评估的管理，要建立一个更加完整的绩效评估管理机制、管理体系，这个体系核心由三部分组成，第一有一个战略体系，一个部门也好，一个地区也好，应当首先知道我这个部门、这个地区电子政务发展的目标、发展的路径是什么，然后电子政务整套的管理体系配合之下是什么样，包括绩效评价的体系，有整个项目体系，有各个方面的监管体系等等，是一个有机的整体，知道我的绩效评价整个的战略管理体系中处于什么地位，和其他各个管理环节是什么样的关系。其次要有一个支撑体系，这个支撑体系包括斩假、资金、规章制度，还要有绩效管理的网络平台来做。同时要有一个执行体系，从绩效评价的规划、规则、目标的制定、事前的沟通、组织评价、结果发布、答辩与申诉、调整结果、激励机制、约束机制挂钩等等，要形成一个链条。

　　第二，从评估的对象来看，要更加注重对业务系统和信息资源的评估。原来一直困惑的问题是电子政务绩效评估，评估的对象是什么。我个人认为这个对象就是电子对政务的支撑、优化和创新。由于今天时间有限，我无法对支撑、优化和创新的具体含义进行分别解释，大家可以看报告或者看其他的文章。

　　关于评估的导向上，也不能仅仅是评估产出，也不能仅仅是排名，而应该是引导大家发展，给各地各个部门的电子政务发展留出很大的空间，而不是制约他们发展。为此我们在原有的IT功能产出的评价基础上，还需要关注其他三个维度，包括信息技术应用对组织提升如何来实现的，是如何支撑优化和创新的，这种公共部门组织的效率的提升以后，所产生的公共价值是什么，这种公共价值最后反映在用户的角度，是否满意，是否方便，要回答这些问题，把它组合起来引导电子政务的发展。在评估模式上，应该把外评估和内评估有机结合起来，比较理想的模式就是由政府主管的部门来组织，由专业的第三方机构来参与，社会其他各个方面也要参与，这样的一种模式是目前实践当中被证明较为有效，并且科学合理的一种模式。
 

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