广州市电子政务信息共享的几个特点

　　⒈采用原型迭代法建设数据中心

　　广州市社会保障信息系统数据中心是采用原型迭代法建设的，即首先建立数据中心的最小功能集和最小数据集，在不断完善和扩充中做到边建设、边应用、边见效，“大社保项目”提出的这种做法已被证实是有效的。组织政府的信息共享普遍都缺乏经验，摸着石头过河的原型法是一条减少风险的途径。

　　⒉按照业务领域推动政府的信息共享

　　广州市的信息共享不是按照统一规划的蓝图自顶向下统一推进，而是按照特定的业务领域一个业务圈一个业务圈地推进信息共享。信息共享最初是围绕着社保业务而展开，其后向企业信息共享、流动人口管理等逐个领域推动。这种做法的好处是容易看到效益，避免了无目标、无效益的信息共享。每一个业务领域的参与者都围绕着一个共同的主题，便于数据整合，发挥数据集成效益。业务圈模式便于部门合作、相互启发，有利于发现管理点进而取得应用效益。尽早取得应用效益是信息共享进入良性循环的关键。

　　⒊信息共享应用集中在政府管理业务的改进上

　　广州市信息共享，将其着眼点放在政府公共管理业务的改进上，关注政府业务执行能力的提高，是面向执行操作的信息共享系统。市政府的这种应用选择缘于实现政府精细化管理的迫切需求，在强调建设服务型政府、构建和谐社会、解决好民生问题的历史时期，提升政府的执行力成为非常急切的需求。广州市的信息共享正是顺应时代的要求而建设的，明确的应用目标是信息共享容易取得成功的重要原因。

　　⒋对自然人、法人的数据整合是信息共享建设的中心内容

　　广州市信息共享的主题是围绕着自然人与法人的数据整合，在地理系统数据建设上做的工作还未进入主流。信息共享的主要成效也是集中在自然人的信息管理与数据整合上，包括由此派生的应用专题，如按户的信息整合及与人密切相关的出租屋的管理等。加强对自然人与法人的数据整合是当前广州市政府构建和谐社会最急需的工作。

　　⒌采用集中管理权的办法组织全市的电子政务建设

　　广州市在推动全市的电子政务建设中采用了权力集中的做法，市信息办负责全市信息化的规划、重大项目的管理与执行、信息化经费的管理及结果的验收。这种管理权高度集中是许多城市的信息办做不到的。从早期的信息中心到现在的市信息办，这支队伍一直非常稳定，这种稳定有利于经验与知识的积累及干部的成长。多年来市信息办领导保持的认真负责、踏实肯干的作风使其取得了一系列瞩目的成果。市信息办在市领导及各政府部门中建立的威信、积累的成功经验及稳定的骨干队伍，对推动广州市电子政务建设取得优秀成果起着重要的作用。

　　广州市政府信息共享成功的系统性原因分析

　　⒈选择了成功率高的信息共享方向

　　广州市政府将信息共享的方向集中在政府业务管理与服务能力的提高上，而不是放在宏观决策能力的提升上，这是广州市政府信息共享的一大特点，也是其信息共享成功的一个重要原因。

　　以提高政府决策能力为主要方向的信息共享是内容不确定的信息共享，其理论方法、信息内容、实现效益的途径都是模糊的、不确定的，而信息技术优势的发挥依赖于确定性的环境，因而面向决策的系统不容易成功。

　　面向具体管理与服务业务的信息共享是确定数据的贡献，共享内容是有关管理对象的确定数据，数据边界清晰，范围清晰，应用方法也清晰；获益的办法是明确的，每一个管理点的应用就是取得效益的途径。这样的信息共享是一种规范透明的信息流程，适合信息系统运作，因而容易成功。

　　广州市选择以政府管理与服务能力提高作为切入点，与市政府实际工作碰到的实际需求有关，也就是说，考虑的问题越靠近基层，那么它们就越实际。市政府一贯讲求实际的作风引导其做出合理的方向选择。[page]

　　⒉以主题业务需求来组织信息共享

　　广州市信息共享的另一个重要的特点是以主题业务需求来组织信息共享。广州不是先建共享平台再组织业务，而是先确定业务中心，围绕着业务目标来组织信息共享。信息共享是按照一个一个共享业务圈的模式来推进的。这种做法的好处是：

　　第一，涉及的部门较少，共享数据的指标不多，共享目标容易明确，便于集中资源（领导关注、资金、软件开发力量等）完成任务，保证进度。

　　第二，选择共享主题的同时就已经考虑了效益因素，没有明确效益的共享不会作为主题；主题选择也是条件选择，成功条件好的信息共享能做得更快。

　　第三，合作范围小，便于协调，业务部门间的协调

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　　比信息系统开发还困难，协调好的业务软件开发很快，先建系统后去协调极难成功。

　　按照业务主体组织信息共享不仅有利于避免无效益的信息共享，实现有效共享，更重要的是能够加快取得效益的速度。对于信息共享而言，速度问题并不是一个好一点差一点的问题，而是决定信息系统成败的生死问题。外界对信息共享的支持是有时限的，如果不能很快取得效益，不能及时形成良性循环，将不可能再生外部支持，已有进展会因没有后续支持而丧失。因此，唯有能快速取得业务效益的系统才有可能生存。

　　⒊有利于广州市电子政务发展的其他原因

　　⑴中央一系列的改革政策措施

　　党中央、国务院的一系列改革措施对地方政府的电子政务产生了重大的影响，对信息共享给予有力帮助的一项措施是公务员的工资统发制度，这项政策有力地阻止了公务员利用所掌握的信息资源进行寻租经营的行为，为信息共享的发展扫除了重大障碍。《行政许可法》、《政府信息公开条例》以及中央关于构建和谐社会的政策都对地方的电子政务信息共享产生了极大的推动作用。

　　⑵广州市雄厚的经济实力

　　广州市是全国经济最发达的城市之一，经过20余年的发展，其经济规模仅次于上海、北京。广州市政府财政力量强，不仅有足够的经济实力支持信息化建设，更有足够的资金投入社会公共服务之中；巨大的公共服务业务规模带来改善政府管理、提高政府执行力的需求，这种需求推动了政府的精细化管理，推动了政府的信息共享围绕管理对象的数据整合。

　　⑶信息公共基础设施的完善

　　广州市政府电子政务发展的顺利与该市良好的信息化基础环境有关：广州市一直是全国人均PC拥有率、上网率最高的城市之一，也是政府应用计算机经验丰富、普及率高的城市。信息化基础设施的积累及信息技术应用的普及使广州市在开发应用上的成本较低且见效更快，良好的信息基础环境有利于信息化项目有更好的投入产出效益。[page]

　　需要提请有关方面注意的问题

　　⒈关于信息共享的法律环境问题

　　面向管理与服务的信息共享碰到的最大问题是法律问题。政府信息共享有时会涉及个人的隐私和企业的商业秘密。目前国内对隐私权与商业秘密的保护还没有明确的法规，也没有相关的保护性措施；政府对自然人和企业的信息共享尚无明确的法律可依。法律的欠缺会影响信息共享机制的长期稳定。在行业管理中，行业主管部门承担着保护个人隐私及企业商业秘密的相关责任，但经过信息共享会造成责任不清，这成为阻碍信息共享的重要原因。因此，必须建立信息共享保密责任制度及相关的法规。

　　⑴制定政府信息共享系统保密条例

　　保密内容应以保护个人隐私、企业商业秘密为主，防止政府机构滥用信息共享侵害公众私密权。对政府信息共享系统应建立内部、秘密、机密、绝密等保护私密的级别，对共享系统的使用进行严格管理。以前政府系统保密只限于国家机密和政府机密，在政府信息逐步公开化的形势下，保密工作特别要注重保护公众私密，对共享信息的使用要建立保密责任制，要对涉及私密的工作人员进行教育，要设立泄密责任追究制度，泄露个人隐私及商业秘密同样要追究法律责任。只有建立严格的私密保护法律环境，自然人及法人的信息共享才能有效地开展。

　　⑵行业管理对管辖的涉及个人隐私、商密的信息按指标设定保密级别

　　个人信息、企业信息中不同数据项的保密级别可以不同，如税务部门信息中的企业纳税额的保密级别应该较高。为不同数据项设定不同密级有利于集中精力保护秘密的内容，在兼顾应用效果与保密成本的情况下，共享系统会尽量选用低密级的信息共享内容，以实现信息共享效益成本的合理化。

　　⑶设立信息共享系统的保密级别

　　这种密级主要涉及公众私密保护与信息安全，政府部门应规定涉及私密的信息共享系统必须向有关部门进行申请，经过对保密措施、系统安全的审查后获得相应的保密级别，才可使用有关行业部门提供的涉及私密的数据。信息共享系统的保密级别的认定可由原政府保密机构承担，其保密的重点是公众的私密，重视保护公众的私密是政府保密机构工作理念的重大发展，做好私密的审批和检查能使信息共享工作真正有法可依，政府信息共享才能顺畅发展。

　　⒉关于政府信息共享的安排与分工建议

　　⑴国家信息化管理部门应以更多的精力关注信息共享的机制建设

　　影响全国信息共享的首要问题是法制环境，政府信息共享需要有法可依。国家信息化管理部门应将个人隐私权及企业商业秘密的保护作为法制建设的重点，在正式法规形成之前可提出一些指导性意见，并进行试点。

　　国家层面对信息资源的管理重点首先是政府信息开放，推动《政府信息公开条例》的贯彻，协调行业管理部门对含有个人隐私及商业秘密内容的政府信息进行保密级别的认定，制定政府信息共享应用规则，使地方政府能够按照保密的要求使用有私密的数据。

　　国家的保密机构在制定国家机密的保密政策时要制定政府信息涉及个人隐私与商业秘密的保密政策，便于各级政府部门能够依法推进政府信息共享。国家可组织共享管理机制的试点，促进政府信息共享顺利发展。[page]

　　⑵省级政府在信息共享中的地位与作用

　　省级政府开展信息共享的主要工作应是落实国家的基本政策，推动本地区城市的信息共享建设发展。

　　政府信息共享建设的主要目的是政府管理与服务能力的提升，这种信息共享与业务管理职能密切相关，信息共享的建设应与政府职权紧密结合：管理权在省，共享应在省里做；管理权下放到市，信息共享系统宜由市建设。宏观信息的整合应由国家和省级部门做比较适合。

　　⑶城市是推动管理与服务信息共享的主力

　　政府的管理与服务工作大多授权到城市一级进行实施。城市管理的工作量不断增加使之成为信息共享需求最迫切也是最容易奏效的地方。市级政府不仅信息共享需求迫切，而且资金准备、管理协作都比较方便，这些条件使市级政府成为政府信息共享工作的主力。推动城市精细化管理，提升城市的公共服务能力是信息共享的主要目的。

　　⑷在经济发达城市的区级政府开展以民生问题为主的信息共享

　　广州市的黄浦、越秀两区对信息共享及数据整合表现出很高的积极性，区级信息共享的重点放在解决民生问题上，因此信息共享确实能够发挥重要的作用。区级信息化的水平参差不齐，经济实力的差别很大，电子政务建设应因地制宜。区以下的机构如街道，通常缺乏信息技术力量，因此它们不宜建立数据共享系统，而使用区政府建立的数据共享系统更为合理。

　　⒊慎重对待政府与企业签订的商业合同

　　政府在电子政务建设中有大量的外包业务要交由企业做，要严肃对待政府与企业间的商业合同。对此类合同一旦处理不好，则双方的利益都会受到很大的损失。通常政府的项目是采用招标确定合作单位，招标竞争的结果已使企业没有多少利润，一些政府部门又时常在项目执行中增加开发商的工作量而不增加项目经费，甚至拖欠开发商的工程款及占用流动资金，从而使企业的合法利益受损。这样做对软件产业发展不利，对电子政务的长期发展也不利。政府应当遵守市场规则，关注企业利益才有利于电子政务的发展，有利于软件企业的成长。

　　电子政务外包的另一个问题是合同没有认真考虑连带后果，用政府市场交换供应商来免费开发系统并向基层政府收费。虽然业务主管部门节省投资而获得了免费开发的系统，但是允许企业借用行政权力向基层摊派过高的应用程序费会对基层利益带来伤害。企业免费为政府开发系统并与政府建立合作关系是允许的，但是这种合作要有整体的合理性而不是本部门的合理性，要认真考虑多方面的利益，包括基层的利益、社会用户的利益、企业的利益和主管部门的利益。只有多方利益关系合理，才能取得多赢，这是政府在签订与企业长期合作时需要认真考虑的问题。

　　作者简介：

　　胡小明，国家信息中心原副主任、中经网数据有限公司副董事长，中国信息协会常务副会长，高级工程师；长期从事信息应用科学的研究，着有《信息资源的开发与利用》并撰写相关论文几十篇。

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