随着信息技术的发展,特别是网络技术的发展,正在改变着人们几千年来形成的信息传递方式、人际间的沟通方式和社会管理的组织方式,并深刻地影响着社会生活和政府运作的方式[1]。全球性的计算机网络将计算机技术革命、通讯技术革命和数字化革命的成果联接并汇集起来,使信息的全球性传递和即时共享真正成为可能,形成了信息社会。传统的工业社会中,在物质、能源、信息这三个生产力要素中能源起决定的作用,而在新的信息社会的生产力结构中,信息将承担主要的作用。信息已不仅仅是生产力,而且成为了第一生产力[2]。从世界范围来看,工业社会型经济逐渐为全球化的知识经济所取代。信息技术以其具有的极强的渗透作用,利用无信息疆界、信息资源共享的互联网从根本上改变了工业时代信息流、物流、资本流之间的关系和原有特征,取代了传统的其他资源,成为战略性资源。信息和知识的生产、加工与处理,成为创造财富的基础。信息的全球化已取代了生产的全球化。信息资源管理和知识管理,成为各行业的核心管理领域。信息技术的革命不仅引发了生产方式、管理方式的变革,带来经济和社会生产方式的变迁,还将导致经济结构、社会结构的重大变化。国民经济和社会信息化水平的高低,是衡量一个国家综合国力的重要标志。新的信息技术革命也正在影响和改变政府的管理方式。从世界范围来看,对信息的管理正在取代对生产的管理而成为管理的重点,而在社会信息化的进程中,政府作为国家的组成及各种信息的交汇点,既是社会信息化的一个重要方面,同时,又是推动社会信息化进程的主导因素。在国民经济和社会信息化过程中,政府信息化处在关键和核心的位置。这是由政府在推动国家信息化中的主导地位和特殊角色,以及政府管理对信息的广泛依赖所决定的。



          一、电子政务与电子政府信息已成为当今信息社会中,最重要的战略资源。


        不断发展的信息技术在政府管理中广泛使用,信息和网络系统将成为未来政府的神经系统,政府的管理也要适应信息社会的发展,通过电子化、网络化的过程,对政府内部构运作流程进行再造,最终达到适应信息社会新政府管理模式的建立。为迎接信息社会的挑战,世界各国和地区政府,一方面积极发展国家信息基础设施,一方面致力于政府信息化,利用信息技术改革政府,构建电子政府。联合国经济社会理事会自1999年起,连续两年将以信息化推进发展中国家的政府组织、重组公共管理,最终实现信息资源的共享作为工作的重点,在世界各国积极提倡GⅡ计划的五个应用领域中,电子政府(E-74GOVERNMENT)一直被列为第一位。信息网络、信息技术应用、信息产业、信息资源、信息人才、信息化政策法规和标准规范等要素共同构成了我国国家信息化体系,而电子政府、电子商务、电子社区等都是建立在领域信息化、区域信息化、政府信息化、企业信息化、社区信息化等国家信息化的基础之上。政府信息化是先导,企业信息化是基础,社区信息化是未来的发展方向,电子政府、电子商务、电子社区是信息化的战略重点。联合国公众经济管理处和美国公共管理协会(ASPA)的一项全球性调查粗略地将电子政府定义为:一个使用最新的信息通信技术,即从简单的传真机到无线手持设备等多方面来进行日常管理的政府。从实质上是对现有的工业时代的政府形态的再造,它是和信息社会生产力模式相适应的、有效和全面的管理和服务体系,以信息共享和数据获取为基础,以电子化、网络化、程序化办公为依托,以信息安全为支撑、以公共服务为导向,目的在于将目前的政府重塑为一个高效、精简、弹性、创新、具备快速反应、更高服务品质的政府。因此,电子政府,是一个运用信息网络技术,强化政府管理绩效、提升政府决策质量、优化业务流程,倡导公共服务的一个综合性概念。电子政府是信息社会资源配置的中枢,其最大特点是具有虚拟性,电子政府是实在与虚拟相结合的政府。电子政务通俗地说,就是利用信息技术(特别是网络技术)进行行政管理。电子政务是基于互联网的政府信息处理和服务系统,它所处理的是与公共权利相联系的公共事务,服务对象不仅包含政府内部工作人员,而且还涉及到其他政府机构、企(事)业单位和公众。服务,是电子政务的终极目标。从根本上说,电子政务是政府管理方式的革命,意味着政府要通过网络来管理公共事务,增加透明度和公开性[3]。

　　需要指出的是,电子政务与电子政府的差异性,电子政府是一个实体概念,主要是建立一个功能完善的网站,着重点在政府网络化;而电子政务是一个程序概念,主要是通过电子(信息化)手段完成行政目的,着重点在政务。

　　中国政府之所以发展电子政务,首先是旨在提高政府竞争力[4]。在经济日渐全球化的形势下,经济全球化就意味资源在全球范围内配置,市场竞争在全球范围内展开,影响资源、资本、人才和技术汇聚的重要因素,就是政府竞争力的问题。另外,电子政务运用信息及通信技术,打破行政机关的组织界限,抛开传统的层层书面审核的作业方式,使得人们可以通过不同的渠道获取政府的信息及服务。这样,政府机关之间、政府与社会各界之间,通过电子

　　化渠道互相沟通,办事效率无疑将大大提高。通过网络,提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化。特别是加入世贸组织后,电子政务必将加速促进政府管理职能的转变和接轨。总之,实现电子政务,构建电子政府代表着政府角色的转变、结构的重组、流程的再造和服务方式的改变。

　　二、政府的管理体制改革与创新

　　现有的政府组织形态是工业革命的产物,政府管理理论与实践基本是建立在官僚行政(BU-REAUCRACY,行政组织)的思想之上。最初由德国学者马克思·韦伯以经济学的职能分工原理为基础提出的,特指以职能分工为基础的层次分明、制度严格、权责明确的组织模式[5]。这种传统的金字塔式的,建立在韦伯的科层制理论基础之上的管理机构,是以官僚制为核心的政府管理模式,在当前的经济、政治和技术条件下面临越来越大的挑战。随着网络时代和网络经济的来临,管理正由传统的金字塔模式走向网络模式。政府的组织形态也有可能由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、水平的网状结构转变,减少管理的层次,以各种形式通过网络与企业和民众建立直接的联系。因此,许多国家的政府和学者将电子政务发展的过程看作是对原有的政府形态进行改造的过程,希望通过不断地摸索和实践,最终构造出一个与信息时代相适应的政府形态。

　　传统的权利政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上,信息是权利的源泉,层次越高所拥有的信息量越大。而互联网世界最显着的特征是信息的共享。政府和公众都是信息的占有者和受益者。原有的权利平衡被打破,从而导致政府管理方式发生新的巨大变化。

　　信息网络给人类社会带来了无限的发展空间和机遇,同时也将促进社会结构的调整和变革。美国联邦通讯委员会技术政策主任迈克尔·尼尔森(MIKE NELSON)指出:“正像信息技术深刻地改变了美国的商业结构一样,我们可以预见计算机技术和信息交流将极大地影响政府的结构和职能。”我国曾四次进行行政机构改革,但每次都没有走出精简膨胀再精简再膨胀,最终导致机构重叠,人员臃肿的怪圈[6]。在各级财政异常困难的情况下,运用信息技术,精简政府机构,削减行政费用,提高行政效率,建设“廉价”E-政府更具有现实意义。

　　传统政府和电子政府的差别[7]传统政府电子政府实体性虚拟性区域性全球性、超地域性集中管理决策权下放、分权管理政府实体性管理系统程序式管理垂直化分层结构扁平化辐射结构在传统经济中运行在以知识为基础的数字经济中运行适应新经济发展

　　电子政务是政府管理方式的革命。它不仅意味着政府要进一步地公开和透明,而且更意味着政府要通过网络去处理属于其管辖范围内的一部分公共管理事务。电子政府的实质是把工业化模型的“大政府”即集中管理、分层结构、在物理经济中运行,通过互联网转变为新型的管理体系,以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济,同时也适应社会运行的根本转变,这种新型的管理体系就是电子政府。其核心是:大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在互联网上实施,大量决策权下放给团体和个人,政府重新确立其职能。

　　通过信息技术实现政府管理创新 从:转向: 国内国际以机构为中心以客户为中心“整齐划一”的服务以客户为主的服务网下办理网上办理机构内通信机构间通信复杂采购简单采购直联式应用程序基于Web的分布式应用程序由于政府信息化是社会信息化的基础,电子政务的主要目的是推进政府部门办公自动化、网络化、电子化,全面信息共享等工作进程,从而营造运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限的电子化虚拟机关,实现广泛范围意义的政府机关间及政府与社会各界之间经由各种电子化渠道进行相互沟通,并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点,提供人们各种不同的针对个性的服务选择。电子政务加快政府职能的转变,扩大对外交往的渠道,密切政府与人民群众的联系,提高政府工作效率。核心是以人为本的政府管理信念,注重信息产业的易用性,注重对非IT专业人员驾御当代先进技术和产品的应用需求,在技术、产品、方案

　　和应用的各个环节,关注用户的资源条件、使用环境和文化水平。

　　现行的传统政府管理模式已经不能适应新形势的发展,但同时又没有现成的管理模式可以照搬套用。采用现代信息网络技术,建设电子政务系统,大力推进电子政务,探索一条管理模式创新的道路,既是形势所迫,也是客观要求。电子政务系统的设想是政府管理者转变管理观念,塑造新的符合以高新技术发展为代表的新经济要求的政府管理模式的产物。

　　电子政务也是一场革命。因为政府信息化会使一些权力结构、行政管理方式、官员思维方式,甚至官员人数等方面都会发生一些变化。电子政务能够提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化等,这些可能都要带来行政程序、机构职能等变化。还有长期以来,我国政府主要是以监管为主要角色,而现代政府则更强调服务,这也需要在电子政务中得以体现。[page]

　　三、电子政务对政府改革的影响

　　创新就是变旧为新,创新就是与时俱进。政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。我国电子政府的建立,是政府行为机制的现代化,是政府行为规范化的需要,也是全球化竞争的需要。电子政府模式是利用互联网的功能进行政府行为模式的结构变革,利用互联网的作用显着改变政府行为的操作模式,提高政府行为的效率,公开政府行为,使政府成为一个透明的政府,使政府行为可以得到社会各界及全体人民的共同监督,有利于政府行为规范化的建立。电子政务将提高政府行为的效率,提高政府行为的科学化水平,使政府的经济决策、战略目标的实施与全社会各部门的系统管理都在一个更高级的平台上进行。这要求政府要进行制度创新、体制创新、政策创新以及管理方式与手段的创新[8]。政府行为机制的建立与完善,不仅是现代政府改革的一个重要方面,也是市场经济的根本要求。政府行为机制应立足于现有的模式,充分利用现有的资源,进行战略的转换。在知识经济的21世纪,政府行为机制也需要符合时代发展的需要,利用高科技实现政府行政管理的现代化,满足全球化政治、经济与文化全方位竞争和挑战的需要。国家的经济运行依赖政府,政府行为一定要适应全球化的要求。包括知识的更新、信息的吞吐、资源的占用、模式的转换、角色的定位都需要进行统一的整合,形成具有竞争能力的政府。电子政务的应用、实施,将政府职能由管理型向服务型发生重要的转变,使管理型政府转变为服务型政府成为必然。电子政府的特质就在于是服务型政府,即通过电子媒体创新政府的管理和服务。引入市场机制,推行公共管理社会化和公共服务市场化。

　　电子政务的应用、实施,将转换政府的运行机制。传统政府内部呈金字塔部门结构,应用信息技术将改变传统政府的层次化的、公共组织的架构,建立网络型组织,减少了政府管理层次,撤除合并一些工作职能重复的职位,使组织结构更为扁平化,从而使政府更精简、更有效率。电子政务的应用、实施,将提高政府的决策科学性,提高政府的管理绩效,提高政府的反应能力和社会回应力,节约行政成本。知识时代电子政府的决策不仅具有工业经济时代政府决策的共同特点,而且更鲜明地表现出了知识和信息相结合在政府决策中不可磨灭的巨大作用,使政府的决策更具有科学化。

　　电子政务的应用、实施,将提高公众管理的透明度,促进公共信息的流通和平等共享,促进信息资源在全社会中的增值利用。增加政府运作的透明度,促进政府勤政、廉正建设。

　　四、问题和展望

　　但是伴随着电子政务的纵深发展,一些基础性、结构性问题也逐步暴露出来:崭新的电子政务工作形式与陈旧的政府组织结构的矛盾。伴随着越来越多的政府服务转移至网上实现,这种电子政务要求的后台协调一致的工作流程与政府“条块分割”的组织结构之间的矛盾将会愈发尖锐。究其实质,这种矛盾来源于不同时期的政府职能重心不同。旧有的政府组织结构是在计划经济体制下为满足国家需要而采取的行政管理职能为主,公共服务职能为辅。市场经济发展到今天,政府职能的重心已经转变为以公共服务为主,以行政管理为辅。进一步加快政府职能转变,优化政府工作流程,是解决电子政务服务模式与陈旧的政府组织结构的唯一途径。快速发展的信息技术与墨守成规的法律建设之间的矛盾。这使电子政务法规的不健全对于电子政务的制约就逐步显现出来。环顾世界电子政务法规建设现状,世界各国电子政务法律体系目前均处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段,我国目前建立相关的法规确实具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规,并非对于电子政务的事事都要有个说法,应该抓住重点逐步完善。目前主要集中在电子签名的有效性、信息公开程度方面做出规定或者司法解释等方面,这是电子政务在法律法规建设方面的核心问题。政务活动的安全性要求与为公众服务的信息开放之间的矛盾。电子政务的安全要求与电子政务平台的开放性要求成为电子政务实施过程中最难以平衡的一对矛盾。此外,加入WTO,透明度原则的实施,迫切需要引入国际上政府管理的新理念、新方法和新的管理办法,更新以往的管理观念,促进政府管理水平的提高。

　　电子政务的建立和发展,为政府管理科学化和现代化提供了强有力的技术支持,将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策的科学化、政务的公开透明以及政府成本开支的节约等方面产生重大而深远的影响。电子政务的实施,将有利于我国推进政治体制改革,促进社会主义民主政治的建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

　　[参考文献]

　　[1]徐志彪.政府信息化建设探索(上).信息化建设,2001,(7).

　　[2]罗立铮,焦宝文.电子政府导论.北京:中国财政经济出版社,2002.

　　[3]徐晓林,杨兰蓉.电子政务导论.武汉:武汉出版社,2002.

　　[4]杨冰之.理性推进电子政务建设进程[OB/OL].国研网,2002-06-06.

　　[5]周王君,谢恩.网络环境下的政府流程再造.中国软科学,2002,(4).

　　[6]韩承鹏.信息社会的政府管理.首都信息化,2001,(7).

　　[7]李广乾.电子政务-经济与社会信息化的先决条件[OB/OL].国研网,2001-11-23.

　　[8]张今声.政府行为与效能.北京:中国计划出版社,2001.

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