当前我国电子政务的特点分析

    联合国将电子政务发展分为五个阶段：萌芽期、增强期、交互期、处理事务期和无缝隙期。2005年8月，中国社会科学院信息化研究中心对国家行政学院部分学员的问卷调查表明，我国电子政务发展总体上还处于初级水平，大致相当于联合国电子政务“五阶段”中的第二个阶段，即信息单向发布阶段。

    综合国内外各方面的调查和评估，可以认为，目前我国电子政务整体尚处在初步发展阶段，这是我国电子政务的第一个特点。

    我国电子政务的第二个特点是发展的多层次性和不平衡性。由于我国经济社会发展不平稳，中央部委、沿海发达地区和中西部地区电子政务的发展水平存在较大差距，呈现出多层次、不平衡性的特点。像上海的电子政务就具有国际先进水平，青岛的电子政务也有许多创新的做法。然而，从全国来看“纵强横弱”的现象比较普遍，从中央到地方主要的纵向业务系统，像海关、税务、审计等经济监管电子政务系统发展较快，成效显著，但地方尤其是不发达地区的电子政务水平相对较低。无论是中央部委之间还是地方政府各部门之间的信息共享与业务协同的能力还十分有限。另外，近几年政府门户网站的发展较快，但网站内容与所能提供的服务却相对不足。

    我国电子政务的第三个特点是，电子政务领域各种“矛盾”突出。比如，部门和地区对电子政务的投资热情与应用效果之间的反差强烈；电子政务与政府实际业务动作经常还是“两张皮”；电子政务管理沿用的固定资产投资方式已不能适应电子政务发展的需要，但相关的管理制度改革却处于相对缓慢的状态等等。

  推进我国电子政务建设的着力点

    针对现阶段电子政务的发展特点和存在的问题，我们必须重新审视以往电子政务建设的经验和教训。具体来说，应该本着“因地制宜，追求实效”的原则，以“目标设定”、“策略选择”和“绩效评估”三方面为着力点，进行改革和创新。

  一、目标设定

    2002年中央“17号文件”颁布之后，电子政务全面提速。“17号文件”全面布置了电子政务八个方面的主要任务，包括“政务网络建设、重点业务系统建设、政务信息资源、推进公共服务、信息安全、法律法规、标准和培训”。2006年5月发布的《2006-2020年国家信息化发展战略》，将电子政务建设的战略任务确立为4个方面：“改善公共服务”列第一，其后依次是“加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控”。2006年6月召开的“全国电子政务工作座谈会”则明确提出电子政务建设要实现5个转变：“从重建设、轻应用向注重深化应用转变，从信息网络分散建设向资源整合利用转变，从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变，从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变，从信息网站自建自管向发挥社会力量转变”。

    17号文件分门别类确立了电子政务的目标，基本上是一个分工体系。2006年6月“全国电子政务工作座谈会”提出的5个转变则着眼于电子政务的协作和资源整合。而《2006-2020年国家信息化发展战略》提出的四大战略任务则是从政府职能的宏观角度提出的，是对今后15年电子政务目标和任务的一个总体要求。在这15年里，不同阶段的重点应当有所不同，不同部门和地区在不同时期的任务也可能不同。比如，在当前阶段，电子政务不可能什么都做，对有些政府部门，特别是中央政府部门来说，市场监管在相当长时期内仍然是政府工作的重点，这是因为我国市场经济体制发展还不完善，监管体系和监管能力还不能适应形势发展的要求，产品质量问题、食品安全问题、安全生产问题、价格问题、环境质量问题，国内国际的社会影响很大。在这些方面，电子政务监管的任务十分繁重也十分迫切。

    有些部门电子政务的优先目标可能会与上述《战略》的表述有所不同，这不能被认为是对《战略》目标的认识不足，相反，它是结合部门、地方实际对《战略》的具体贯彻执行。对上述的5个转变的要求也是一样，比如在许多地区，政府部门间横向的信息资源共享和业务协同是目前最大的困难所在，其电子政务目标就应重点克服这一瓶颈制约。全面铺开整体推进的策略在很大程度上并不符合当前我国许多地方的实际情况，需量力而行，选择重点，分步实施。

  二、策略选择

    要根据不同地区、不同部门电子政务发展水平，采取相应的推进策略。

   首先，电子政务不能像以往那样靠政府大量投资，粗放型扩张。“自上而下”的建设方式应当与来自社会需求的“自下而上”的方式紧密结合。就像企业的生产要瞄准市场需求一样，电子政务也必须对社会需求作出适当反应。

    其次，在电子政务的建设方式上，能依靠专业IT企业完成的，应尽可能通过市场化的方式通过IT外包实现。这一方面是出自节约成本的考虑，也因为专业IT企业的服务在专业化和成本上更具竞争力。

    其三，电子政务必须面对现行行政体制对政府信息化建设的制约。条块分割的政府部门，权限明确的分工体系对电子政务所要求的技术、组织、资源的整合形成了巨大阻力。这种阻力光靠技术和投资是克服不了的。电子政务典型案例中的技术方面相对来说更容易学，而制度建设和人员培训的经验很多时候很难移植，这是有些电子政务典型经验可看而不可学的重要原因。

    电子政务建设有一个从投资、到技术再到制度变革的过程，发展到了一定阶段，三者的相互关系会变得相当复杂。如何根据不同情况，在三者之间保持适当的平衡已成为电子政务最棘手的任务。形势要求我们首先应对一个地区、一个部门电子政务所处发展阶段有明确认识，对哪些方面是主要矛盾、哪些应该先做哪些后做，要有明确的判断，对如何协调电子政务不同方面的关系和利益要有应对的办法。

    换句话说，电子政务已经从过去单纯的IT工程项目建设逐渐演变成了一个必须统筹考虑政治、技术、经济成本的综合性的改革问题。在一定程度上，我国电子政务正处在从技术推动型向制度推动型转变的过程中，过去那种靠投资推动和技术拉动的做法已不能有效推动电子政务向更高阶段发展了，这时就必须采取改革领先、制度变革的策略。

  三、绩效评估

    有了目标和策略，还必须有考查评估的方法，否则电子政务就缺少了一个自我认识、发现不足、纠正错误、奖励先进、批评落后的手段。

    所谓电子政务绩效，简言之就是效能与行政成本之比。电子政务绩效体现在多方面，比如政务应用的成效、信息资源规模和利用率、公众的满意度、节约和降低的行政成本等。而电子政务建设与管理中的人、财、物的投入，则是电子政务建设和管理所付出的行政成本。两者之比越大则电子政务绩效越高。技术先进的电子政务可能并不是好的电子政务，只有在经济上合理、业务上可行的低成本的电子政务才是好的电子政务。绩效评估是纠正过去电子政务建设过程中存在的诸如偏重投资、轻视应用、资源浪费的有效手段。

    近几年，为了检验我国电子政务的成效，受国务院信息化工作办公室委托，中国电子信息产业发展研究院联合中国信息化绩效评估中心连续5年对中国政府网站进行绩效评估，其评估结果排名正在受到越来越多的政府部门的重视。但是这种主要基于对政府门户网站的外评估方法，只是部分反映了政府电子政务的水平和能力，还无法考查电子政务投入与网站绩效的关系，也无从得知电子政务给政府内部业务流程带来了哪些变化。

    业界普遍认为，政府内部电子政务绩效评估亟待提上议事日程，以较为全面地评估不同政府部门和不同地区电子政务的水平和成效。与此同时，在政府内部随着电子政务规模和范围的不断扩大，对电子政务的管理成了政府内部管理的一个重要方面。电子政务对政府部门业务的渗透性越大，其重要性和风险性也在同步增长，相应地对各业务部门的电子政务项目的必要性、可行性和实施效果进行评估就变得越来越重要。对有些部门和地区来说，电子政务绩效的内评估已具备了初步条件。现在问题的关键是如何具体实施和操作。在这方面，一些地区已经有了若干成功的尝试，比如安徽淮南市作为一个中部欠发达地区的典型就有许多值得研究的经验：

    安徽省淮南市分别于2003年、2004年开展了对政府门户网站的评价工作，2005年进一步对全市电子政务进行绩效评价，2006年下半年又开展了对全市公共服务部门和党政机关全面信息化绩效评估，并把电子政务绩效评估作为政府绩效评估的一部分。从对政府网站的外部评估过渡到对政府内部电子政务绩效的评估；从对电子政务的评估发展到对政府信息化的评估；从对电子政务的单独评估发展到作为政府绩效评估的一部分，这样一个演变过程对电子政务发展和电子政务绩效评估有很多启示。

    目标设定、策略选择和绩效评估这三个方面是对应于电子政务建设过程中前期、中期和后期三个阶段的三个应当密切关注的关键问题，从这三个方面着手，电子政务才有可能出效益，才可能避免出现以往电子政务建设中诸多华而不实的现象。

（作者单位：国家信息中心信息化研究部）

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