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西方经验在厦门市数字政府治理中的应用分析

2018-10-18 17:25:01  来源:《厦门发展研究》

摘要: 20世纪90年代,西方各国逐步开展数字政府治理。在此过程中,这些国家的政府能力得到很大提升。与这些国家相比,单就厦门市而言,数字政府治理进程起步稍晚,且治理水平稍低于一些国家。从已有研究成果来看,诸多学者对一些西方国家的数字政府治理经验进行了介绍,某些研究者探究了厦门市数字政府治理现状及技术等,这些研究成果存在两方面不足:厦门市数字政府治理的现有研究成果绝大部分只关注治理技术,未对这一治理过程中出现的问题及推进这一治理的途径等展开深入研究;极少有学者对西方数字政府治理经验应用于厦门面临的困难及破解途径展开分析。习近平总书记在中共十九大报告中提出要建设数字中国、智慧社会。数字政府治理进程的推进是建设数字中国、智慧社会的重要举措,厦门市在推进数字政府治理的进程中,可结合自身实际,探究西方数字政府治理经验应用于厦门面临的困难及破解途径。
关键词: 厦门市 经验 数字
  20世纪90年代,西方各国逐步开展数字政府治理。在此过程中,这些国家的政府能力得到很大提升。与这些国家相比,单就厦门市而言,数字政府治理进程起步稍晚,且治理水平稍低于一些国家。从已有研究成果来看,诸多学者对一些西方国家的数字政府治理经验进行了介绍,某些研究者探究了厦门市数字政府治理现状及技术等,这些研究成果存在两方面不足:厦门市数字政府治理的现有研究成果绝大部分只关注治理技术,未对这一治理过程中出现的问题及推进这一治理的途径等展开深入研究;极少有学者对西方数字政府治理经验应用于厦门面临的困难及破解途径展开分析。习近平总书记在中共十九大报告中提出要建设数字中国、智慧社会。数字政府治理进程的推进是建设数字中国、智慧社会的重要举措,厦门市在推进数字政府治理的进程中,可结合自身实际,探究西方数字政府治理经验应用于厦门面临的困难及破解途径。
 
  一、西方国家数字政府治理的主要经验
 
  (一)构建完备的管理体制与绩效评估机制
 
  1.完备的管理体制。
 
  西方发达国家在数字政府治理进程中均建立了完备的管理体制。这些国家的各政府机构在这种管理体制中有序运行,有效地执行中央政府制定的关于推进数字政府治理进程的计划,在量变的基础上实现了质变。可见完备的管理体制是西方发达国家有效推进数字政府治理进程的必备条件,美国在此方面的管理体制可作为代表。
 
  美国数字政府治理进程的最高领导是总统,在总统的领导下,美国构建了完备的推进数字政府治理的管理体制,其主要的组成机构和人员为:(1)美国总统管理委员会。该委员会主要负责数字政府治理过程中的宏观协调,包括相关计划(或规划)的研究和实施等。(2)总统行政办公室。数字政府治理进程的推进主要由行政管理和预算办公室负责,该办公室主任从总统处获得授权,指导其下属推进数字政府治理进程,并及时向总统报告进展情况,该办公室有一个直接对主任负责的,负责数字政府治理日常事务的副主任。(3)任职于各级别行政机构的首席财务官、首席信息官、采购总监和人力资源委员会。首席财务官主要负责与数字政府治理相关的财务管理,如资金的汇集、运用及监管;首席信息官主要负责其所属机构的数字政府治理;采购总监主要负责推进数字政府治理过程中采购方面的管理和监督;人力资源委员会主要负责数字政府治理人才的培养、引入、使用和管理等。
 
  2.完备的绩效评估机制。
 
  自2000年开始,美国布朗大学公共政策研究中心主任韦斯特所领导的研究团队每年均对大量国家和地区的政府网站展开绩效评估;美国埃森哲咨询公司于2002年和2003年对22个国家的政府网站展开绩效评估;2003年12月,美国新泽西州立大学纽瓦克分校电子政府研究所与多个单位联合发布对84座大城市(分布于82个国家)政府门户网站的测评报告。美国于2002年由联邦管理和预算办公室(OMB)成立联邦事业架构管理办公室(FEA—PMO)。“联邦政府试图将私人部门的实践经验引入公共部门,对联邦政府的业务流程进行重组,并对信息技术进行深层次的定义和规划,实现组织结构横向和纵向新的交流和整合,以改善政府长期以来高投入、低产出、重复建设严重的现象。”
 
  (二)电子政府网络建设法制化
 
  美国联邦政府及地方政府在数字政府治理过程中制订了大量法律法规以保障这一治理进程有法可依。1986年,美国政府颁布《计算机反欺诈与滥用法》,这一举措可以视为美国数字政府治理进程的先声;1987年,美国又颁布《计算机安全法》(1988年开始实施),这一法律旨在强化联邦政府计算机系统的安全性。1995年5月,美国国会通过了《纸张作业消减法》。1996年,美国在启动了“重塑政府”计划后,制定了四部法律以保障电子政府网络建设的顺利推进,这四部法律分别是:《联邦征购改革法案》《电信法案》《信息技术管理改革法案》和《电子信息自由法修正案》。
 
  其后,美国于1998年又制订了四部此方面的法律:《数字著作权法》《因特网税务自由法案》《电子签名法案》和《政府纸质文书消除法》。2000年,美国颁布了《政府信息安全改革法》。该法的一大亮点是:依照这一法律的规定,各政府部门必须评估自身电子信息系统存在的风险,并将评估结果向美国管理和预算办公室(OMB)报告。2002年12月,美国颁布《电子政府法》,这一法律的颁布标志着美国的数字政府治理水平达到一个新高度。2003年,美国联邦政府颁布了《反垃圾邮件法》和《自愿适用联邦政府对关键基础设施信息处理的标准规范促进法》。美国管理和预算办公室(OMB)于2003年4月公布了《美国电子政府战略》。此战略将网络空间安全度作为衡量电子政府建设水平的重要衡量指标,要求联邦政府各部门及各地方政府提高对网络空间安全的关注度。除此之外,美国政府于2005年2月制定《对联邦信息设备的推荐安全控制》。通过制定这一系列法律,美国构建了较为完备的、关于数字政府治理的法律体系,保障了数字政府治理进程的顺利推进。
 
  (三)以渐进战略推进数字政府治理进程
 
  这一方面的经验以日本经验为代表。日本政府于2000年提出“e-Japan战略”,总目标是借助这一战略提升日本整体ICT的基础建设。2004年3月,日本开始倡导“u-Japan”构想。此举标志着其电子政府网络构建进程进入一个新的阶段,即从E战略转向U战略。日本政府希望通过U战略将日本构建成为泛化政府,即政府能够在任何时间(anytime)、任何地点(anywhere)、就任何事务(anything)向任何人(anyone)提供公共服务。其后,日本政府于2006年1月发布“新IT改革战略”,试图借助这一战略进一步推动日本的信息化建设。电子政府作为这一战略的重要组成部分,明确了相应目标,提出了评估指标并制定了具体的发展对策。2009年7月6日,日本政府制定了“iJapan战略2015年”,“i”包含“inclusion”(包容)和“innovation”(创新)两层意思,前者是指“信息通信技术要象阳光、水和空气那样融入到经济社会发展的方方面面”;后者指“创新”。“i-Japan战略2015年”计划的主要内容是要重点推进三大领域———电子政府领域、医疗健康领域和教育人才领域的电子化进程。
 
  (四)数字政府信息资源整合
 
  2002年6月,英国的知识管理系统构建完成,政府网络的访问者可以通过这一管理系统检索、查阅政府信息;政府的不同部门可以通过知识网络系统为实现自身目标创造条件,进行信息共享,加快协同运作进程;高层政府可以通过知识网络对下属部门的协同运作进行管理。这意味着英国的数字政府治理取得一系列成果。
 
  但必须注意到,英国的数字政府治理存在政府网站过度膨胀问题:2003年初,已经有超过3千个网站含有英国政府域名(.gov.uk),公众进入政府网站查询所需信息常常得耗费很多时间,致使部分公众对此怨言颇多。此外,为了购买设备、建立政府网站并加以维护、支付网站管理人员薪水等,英国政府每年需花费140亿英镑。为了解决这些问题,2007年英国政府关闭了951个政府网站中的551个,另有几百个在重新评估之后大部分也将被关闭,计划仅保留26个政府网站。此举使英国政府在其后三年中约节约了900万英镑且对政务信息资源进行了整合。
 
  与整合之前相比,英国民众无须再把大量时间用于在政府网站中搜索所需的信息;政府能够通过政府网站有效地收集公众信息并加以及时处理;英国政府在政府网站的建立、管理和维护等方面的财政开支得到削减,实现了“节流”。可见,英国政府对政务信息资源加以整合可谓一举多得。
 
  (五)缩小数字鸿沟,采用良好运营模式
 
  1.缩小数字鸿沟。
 
  澳大利亚大部分人口(80%)是城市居民,少部分人口(20%)则居住于偏远地区,其不同地区之间及不同群体之间在信息技术的应用、信息资源的拥有、电子公共服务的享受等方面存在极大差距(即数字鸿沟)。为了有效地缩小数字鸿沟,澳大利亚联邦政府采取了一系列措施:重视基础设施建设,提高互联网普及率、尤其是偏远地区网络覆盖率;向特殊群体提供所需的特殊信息服务;通过竞争机制有效降低用户的上网成本。这些举措的实施有效地缩减了澳大利亚不同地区、不同群体之间存在的数字鸿沟。
 
  2.采用良好运营模式。
 
  美国的数字政府治理进程起步于20世纪90年代初,时值克林顿总统开展“重塑政府运动”。这一运动的开展势必对数字政府治理产生不可忽视的影响,其中备受关注的是民营化过程中常采用的举措———外包,被引入数字政府治理过程中。如为了获得专业化的服务,美国政府将信息技术任务外包,将信息技术的供给(如:桌面系统的设置)交由专业的信息技术公司负责。这些公司借助优秀的人力资源和雄厚的资金在规定时间内向政府部门提供优质的信息技术服务,政府部门的工作人员在此基础上主要负责信息收集和分析等工作。这一举措使政府部门能够花费较少的资金获得优质的信息技术服务,削减了行政成本且避免了行政机构膨胀,有效地保证了政府部门高效运行。
 
  二、厦门数字政府治理过程中借鉴西方经验面临的困难
 
  (一)管理体制、绩效评估机制不完备
 
  1.管理体制方面。
 
  与一些西方国家相比,厦门市的数字政府治理进程起步稍晚,从建设之初就在某些方面呈现出“追赶西方”的迹象,且某些区、镇政府只是刻板地依照上级的指示开展数字政府治理,这些机构在展开这一进程之前并未在政府内部对各部门进行有效整合,致使出现诸多问题:条块结构的存在致使一些政府机构独占大量信息,这些信息成为少数机构或个人的寻租资本,实现这些信息的共享会削减这些政府机构或个人的经济利益;各机构根据自身需求确定网络建设标准,阻滞了数据的流通和共享;主管电子政务建设的政府部门的权威不足,下达的命令常常被下级部门拖延执行甚至置之不理。
 
  2.绩效评估机制方面。
 
  厦门市目前开展的政务网站绩效评估实践主要发挥引导作用,管理作用或管理功能明显较弱。此外,厦门市的政务网站绩效评估与西方发达国家的政务网站绩效评估依然存在一定差距。从美国的具体举措来看,美国政府将公众充分纳入到政务网站绩效评估中,且十分重视政府是否通过政务网站关注弱势群体,以及公益部门、私营部门和公民个体等参与数字政府治理的情况。而厦门市在这两方面的水平目前还不够高。
 
  (二)电子政府网络建设法制化进程较缓慢
 
  通常情况下,政府推行某一项决策时必定有一定的文件或法律法规作为依托。短期的政策通常以文件作为依托,长期、宏观的政策则通常以法律法规作为依托。西方国家推进数字政府治理进程时均制定一系列与之相关的法律法规以保障这一进程的顺利推进,我国推进数字政府治理进程时也制定了一些相关的法律法规,如《国家电子政务网络技术和运行管理规范》。但法律法规的制定进程与西方国家相比稍显缓慢,且尚未构建起完备的法律体系,厦门市推进数字政府治理时也存在这些问题,主要是:立法明显滞后,立法对于数字政府信息安全的保护存在间接性问题;相关立法分散,相关法规尚未形成统一体系;立法过于概括,缺乏可操作性;立法对新情况缺乏适应能力等。
 
  (三)以渐进战略推进厦门数字政府治理进程面临的困难
 
  从宏观上来看,21世纪初至今,我国以渐进战略推进数字政府治理进程:在学术研究领域,从E战略转向U战略可以追溯到2004年的WWRF2004北京会议,在此次会议上,某些专家提出移动泛在业务环境(MUSE)的概念;在现实操作领域,由E战略转向U战略的节点是2006年的中国国际消费电子博览会(SINOCES)。
 
  厦门市的数字政府治理进程也明显受到这种战略演进的影响:21世纪初,厦门市在数字政府治理进程中采用E战略,并在这一战略取得明显成效之后由E战略转向U战略,重要标志是:2008年8月,中国首个“TD无线城市”在厦门开通。由此可见,以渐进战略推进厦门数字政府治理进程是可行的,但必须注意的是:厦门市推进数字政府治理进程时如果在同一时段仅采用一种战略,可能将面临诸多困难。
 
  原因主要是:整体而言,厦门市核心城区的经济和社会发展水平较高,数字政府治理水平也较高,私营部门及公众等参与数字政府治理进程的积极性较高;偏远地区(如同安区西部)的经济和社会发展水平相对较低,数字政府治理水平也较低,私营部门及公众等参与数字政府治理进程的积极性较低。如果在这些数字政府治理水平差异较大的地区实施同一种数字政府治理战略,必然引致诸多问题。
 
  (四)未能有效进行信息资源整合
 
  据政府网站评估结果来看,厦门市的数字政府治理水平较高,各级政府均构建了电子政府网站,这些网站总数较大,但在电子政务网络的构建中呈现出一些问题,如:同一个政府下属的各机构之间公布相关数据时因为事先未加以协调而出现数据重复公布现象;上一级政府已经公布的数据常常在下级政府的网站中能够找到;同一层级政府的网络之间没有相互链接,公众或公务员搜索所需信息时须耗费大量时间。
 
  (五)缩小数字鸿沟、采用良好运营模式面临的困难
 
  尽管厦门市的城市化水平较高,但依然有大量人口是农村居民,缩小数字鸿沟需要向这部分群体提供更好的电子公共服务并借助数字政府治理网络实现良好的政社互动,其难度可想而知。与核心城区相比,厦门市的“边缘”地区人口密度较小,在这些地区强化数字政府治理硬件设施的成本高昂、难度较大。厦门市这些偏远地区公众的受教育水平存在不可忽视的差距,受过高等教育的群体只是总人口中的一个部分(尽管这部分人口的总数并不小),一部分人口仅仅受过九年义务教育(甚至没有读完),即使政府采取有效措施提高了数字政府治理网络覆盖率,这部分受教育水平较低的公众也不具备通过这些网络参与数字政府治理的能力。
 
  受“新公共管理运动”的影响,在数字政府治理过程中将某些项目外包成为诸多西方国家政府普遍采取的做法且取得较好成效。我国开展数字政府治理的过程中也在一定程度上采用了这一做法,如北京工商局的20多项电子政务服务全部委托北京红盾315信息服务有限公司提供,这些举措取得了较佳效果。类似举措也出现在厦门市开展数字政府治理的过程中,但也面临一些困难,如:数字政府治理过程中一些政府工作人员不愿意将某些项目“外包”给公益部门、私营部门或公民;愿意参与数字政府治理项目“外包”的私营部门数量较少。
 
  三、厦门市数字政府治理借鉴西方经验的路径
 
  (一)构建完备管理体制、绩效评估机制
 
  以美国为代表的西方国家在数字政府治理进程中建立了完备管理体制,厦门市可在结合自身实际情况的前提下借鉴此方面的经验。如:构建具有统一协调功能的组织架构,将涉及数字政府治理的诸多部门囊括其中,在其中构建绩效参考模型、业务参考模型、服务构建参考模型、数据参考模型和技术参考模型等,使各政府部门能够共享由信息技术投资带来的红利,提高不同政府部门之间信息网络互通、信息资源共享的效率,为避免重复建设和出现信息孤岛创造条件,并有效监管下级执行上级命令的情况,有效地提高主管数字政府治理的政府机构的权威。
 
  厦门市一些地方的数字政府治理绩效评估机制尚处于起步阶段,这一领域的立法也处于理论研究阶段,除此之外,厦门市不同地方在此方面的情况差异较大。故切不可直接照搬西方经验,也不可在不同地方完全采用同一种举措,必须加快建立内部评估制度,逐步制定和完善相关法律法规,使评估纳入法制化、规范化的体系;因地制宜地采取不同举措逐步构建完备的绩效评估机制,助推数字政府治理水平的提升。
 
  (二)电子政府网络建设法制化
 
  西方国家推进电子政府网络建设法制化的经验值得厦门借鉴,对厦门市而言:首先,共识的形成是目标得以实现的重要前提,因此必须助推厦门市各相关部门形成共识:“构建完备的法律体系对推进厦门市电子政府网络建设进程及数字政府治理进程十分重要”,并为这些进程的有效推进创造条件。其次,有必要加快相关立法的进程,强化立法保护数字政府信息安全的直接性;提升相关立法的集中性,助推相关法规形成统一体系,并增强立法的详细性和可操作性;及时修改相关法律法规以不断适应新情况、解决新问题。再次,增强西方国家电子政府网络建设法制化经验在厦门数字政府治理过程中的适用性还应该注意:借鉴西方国家此方面经验之前必须先熟悉这些法律;完善法律体系的过程中需要处理好信息安全与信息公开、公民基本权益保护的关系。
 
  (三)以渐进战略推进数字政府治理进程
 
  1.充分了解本市不同地方当前数字政府治理状况及开展数字政府治理能够调动的人力、物力、财力(即是否有充足的资源支持)。如果数字政府治理水平较低,那么切不可直接采用高等级战略推进数字政府治理进程。
 
  2.政府部门应重视移动政务技术实施及运行的成本问题,衡量采用这种先进技术的成本是否高昂,如果成本十分高昂,有必要先考虑如何获得足备的财力支撑。
 
  3.充分了解数字政府治理不同战略的内涵并采取因地制宜策略,拓宽电子政务网络覆盖的范围,尽力向治理客体提供全方位的公共服务,强化政社互动效能。
 
  4.提高公益部门、私营部门及公众参与“以渐进战略推进数字政府治理进程”的积极性。数字政府治理的开展是为了更便捷地开展政务活动、为治理客体提供电子公共服务。如果这一过程没有其他治理主体的参与及支持,其进程势必阻力重重。具体举措如:通过网络宣传、新闻媒体宣传以及借助居委会的宣传栏等传统方式进行宣传;发挥社会精英及公共意见领袖的作用,提高各治理主体的积极性;通过资助相关研究者、增加这方面的科研项目等方式加强对这一领域的研究。
 
  (四)实现数字政府信息资源整合
 
  需要有充分的人力、物力、财力对数字政府信息资源整合加以支持,尤其是领导者必须支持这一整合;在借鉴经验之前需要对其加以透彻了解,尤其应了解其在整合过程中遇到的困难及处理方法;对西方国家这一领域的经验绝不能直接生搬硬套或搞“一刀切”,而应根据各地方政府的具体情况加以灵活借鉴;借鉴过程中可采取“试点—推广”的方法逐步推进整合进程;整合取得成效之后,必须采取有效措施保障整合的持续性,严防再次出现网络重复建设、信息重复公布等现象。
 
  (五)缩小数字鸿沟、采用良好运营模式
 
  1.重视基础设施建设,提高互联网普及率(尤其是偏远地区网络覆盖率),使数字政府治理的绝大部分客体能够真正从这一治理中获益,缩小不同治理客体之间的数字鸿沟。2.引入市场竞争机制,降低用户上网成本,使低收入群体能够以较低成本(甚至零成本)享受到数字政府治理提供的服务,缩小因收入差距引致的数字鸿沟。3.面向特殊群体提供专门信息服务。厦门市存在一些特殊群体,为了真正提升数字政府治理水平,必须为这部分群体提供所需的专门信息服务,此举需要投入较大的人力、财力、物力,所以实施这一举措之前必须寻获足备的资金支持(无论这一资金支持源于数字政府治理过程中的哪一个或哪几个主体)。
 
  数字政府治理过程中,政府单一的力量是极其有限的,如果政府运用外包方式助推数字政府治理进程,可以大幅度削减数字政府治理成本、减轻政府负担、增强政府运作活力、提高数字政府治理效能。因此,西方国家数字政府治理过程中所采用的外包方式值得借鉴。厦门市借鉴这一经验的过程中需注意:数字政府治理应该在党的领导下开展,且数字公共服务的供给以政府部门和公益部门供给为主,外包应该是一种辅助形式;数字政府治理过程中,不同区政府和镇政府在多大程度上采用外包形式,需视具体情况而定,切不可出现“一刀切”现象;从内部业务和外部业务的角度来看,厦门市可以采取“内部业务以自主建设为主、外部业务以外包为主”这一方式,以有效避免信息安全领域出现的问题。
 
  四、结语
 
  厦门市数字政府治理进程的推进,有助于强化厦门市服务型政府能力的建设,是构建数字厦门的重要举措。西方国家在数字政府治理过程中已经取得诸多有价值的经验,借鉴西方经验有助于厦门市数字政府治理水平的提升。在借鉴这些经验之前,厦门市有必要通过调研等方式准确了解各部门及各地数字政府治理现状。在此基础上,在不同部门、不同地方合理地借鉴适用于这些部门和地方的经验,待这些经验在这些部门和地方的应用取得成效之后,再逐渐加以推广。当然,仅仅依靠这几点是否足以保证成功地借鉴西方经验仍值得探讨,在借鉴中还应该注意哪些问题、采取哪些举措值得学界展开进一步研究。

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