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条块融合的城市管理创新:郑州市网格化社会管理案例分析

2017-12-28 15:51:58  来源:CIO时代网

摘要:本文以郑州市为例,分析了网格化社会管理及其公共信息平台在制度建设、业务流程重塑与技术实现方面的经验,探讨了我国在“条块分割”的行政管理体制下城市管理创新的发展方向,期待以“三级网格”、“四级平台”、“条块融合、联动管理”为特点的“郑州模式”能够对我国实行城市网格化管理、提升社会管理水平和公共服务质量产生示范效应。
关键词: 电子政务 城市管理 条块关系
  一、条块分割的行政体制需要城市管理创新
 
  随着我国城市化进程的深入推进,各类社会问题不断出现,城市管理工作面临前所未有的挑战。在我国现行管理体制中,政府的社会管理与公共服务职责主要由“条”上职能部门的垂直管理和“块”上基层政府的属地管理组成。但由于条块分割,垂直部门与属地部门间缺乏有效的信息共享与工作协同机制,加之责任主体职责划分不清晰,导致基层社会管理存在责任主体缺失、有问题相互推诿的现象。与基层直接接触的乡(镇)办、社区(村)有发现问题之条件,但无执法处置之权力,“看得见但管不了”,因此对发现问题、解决问题缺乏主观能动性,更多的是按照上级部署被动式、突击式、运动式履责。作为执法主体的职能部门有执法管理职能,但因客观上人员少、力量不足而无能力全覆盖履职尽责,“管得了但看不见”,或者不主动去发现问题,消极等待,更多的是事后执法处置,其结果就形成了市场监管和社会管理的漏洞和盲区,如这几年被层出不穷的食品安全、违法建设等问等,形成了“暴露问题-开会部署-突击整顿-再次出事”的恶性循环。
 
  “新中国建立以来,中国政府围绕着‘条块关系’进行过多次变革,但始终没有找到条条与块块关系的平衡点,未能摆脱“条块矛盾”的困扰。”[]近30年来,来自经济学、政治学、公共管理学领域的学者对于我国经济体制与社会管理过程中存在的“条块分割”问题进行过多次批判性分析和讨论,探索了条块分割的成因[]、影响与对策。早在1984年,高尚全就提出“打破条块分割已经到了刻不容缓的时候”[]。从组织角度进行分析,组织边界和权责关系划分不清导致了条块矛盾的出现[]。周振超提出打破职责同构是条块关系变革的路径选择[]。孙发锋提出了条块协同治理模式,包括"建立议事协调机构、构建争议的法律解决机制、完善干部交流机制、建立信息共享机制"等对策[]。为了实现各业务部门之间的数据交换和共享,南昌市拟建立条块结合的数据中心[]。
 
  针对政府在社会管理中“看得见但管不了”与“管得了但看不见”并存的局面,为提高社会管理与公共服务效率,需要进行政府社会管理的创新。政府社会管理创新可以简单划分为制度创新与技术创新,前者包括体制创新与机制创新,而后者则主要指借助信息技术与电子政务实现管理创新。随着政府与社会信息化程度的不断提高,二者相辅相承,相互融合促进。《国家电子政务“十二五”规划》提出,“十二五”期间我国电子政务的重点发展方向之一是“加强社会管理创新”,具体要在“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面发挥作用。以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口,深化社会管理应用,逐步建立覆盖全面、动态跟踪、信息共享、功能齐全的社会管理应用服务体系,促进社会管理水平提高。”在这一战略目标的指导下,以城市网格为载体,以信息网络为支撑的社会管理模式创新,成为国家 “加强和创新社会管理”的工作重点。2004年,北京市东城区首创精确、高效、全时段、全方位覆盖的网格化数字城市管理新模式,提升了城市管理水平和效能。近几年,很多城市开始积极探索,借鉴数字城市管理的理念将网格化管理的模式扩大到整个社会管理的范畴,通过体制创新与资源整合,探索出了“网格化社会管理”的新模式,如浙江舟山市、上海闵行区、北京东城区、湖北宜昌市等。
 
  郑州市在电子政务建设中一直勇于创新,其ZZIC网络问政平台的建成,为促进市民参与城市管理、提升政府公共服务水平发挥了重要作用[]。为进一步提升城市基层社会管理水平,郑州市于2012年开始了城市网格化社会管理的探索。下面从制度建设、业务流程重塑、技术实现几个方面加以介绍。
 
  二、郑州市网格化社会管理的制度建设
 
  制度建设是政府实施管理创新的基础。为实现网格化社会管理,郑州市委市政府进行了一系列的制度建设,包括规章制度与组织机构两个方面。
 
  1.政策先行
 
  2012年2月,郑州市出台了《中共郑州市委、郑州市人民政府关于建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的意见》,4月,出台了《中共郑州市委、郑州市人民政府关于规范“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的实施意见》,提出要在全市构建以网格为载体的、依靠群众、推进工作落实的长效机制,促进条块融合、联动负责,形成有效衔接、互为支撑的治理结构,实现政府职责特别是市场监管、社会管理和公共服务职责在基层的有效落实。
 
  2.组织创新
 
  在我国的现有行政体系中,社会管理职能并没有体现在权力结构(或者顶层设计)的高层。在权力高层,没有负责社会管理的机构。近几年,很多地方把社会管理置于政法委系统,一些城市的政法委书记由市委副书记兼任,也是为了更好地统筹社会管理工作,但政法系统是负责处理有“问题”的社会成员的部门,而社会管理针对的是社会大众。部分地方政府已经意识到这个问题,把政法和社会管理分离开来。如贵阳市于2011年5月成立了统筹全市社会管理和群众工作的群众工作委员会;广州市于2012年10月成立了统筹指导和综合协调全市开展社会工作的社会工作委员会。
 
  2012年2月,郑州市委市政府成立长效机制领导小组,市委副书记任领导小组组长,市委秘书长兼任办公室主任;2012年5月,郑州市委、市政府组建市社会公共管理办公室,8月,市编委正式下文。办公室挂靠市政府办公厅,受市委、市政府双重领导,市政府办公厅原行政审批与效能考核处、市政府电子政务中心、市政府网络信息发布中心(ZZIC)整体并入市社会公共管理办公室,将现有网络及民意诉求处置资源与技术保障资源进行了整合,统筹协调全市社会管理和网格化管理工作。
 
  郑州市委市政府把以网格化为载体的“坚持依靠群众、推进工作落实”的长效机制建设摆在突出位置,作为当今和今后一个时期内“三大主体工作”之一,通过顶层设计建立机制,建设平台,推进条块融合,推动工作落实。自2012年3月开始,郑州市委书记吴天君每周周末到金水区经八路街道办事处蹲点调研、“解剖麻雀”,研究探索新形势下依靠群众解决问题、推进工作落实的新途径。
 
  三、郑州市网格化社会管理的业务流程梳理
 
  行政管理体制的条块分割问题也反映在电子政务的建设中,“信息孤岛”与“信息烟囱”式的政务信息系统导致数据不能共享,业务无法协同,造成重复建设和浪费。郑州市建立网格化管理的一项重要内容就是改变目前的条块分割为条块融合,建立“全覆盖、无缝隙”的网格化管理网络。整个网格管理体系的特点可以总结为“三级网格”、“四级平台”、“条块融合、联动管理”三个方面。
 
  1.三级网格,责任明晰
 
  郑州市网格划分以现有的行政组织架构为基础,以各乡(镇)办为基本单元,划分为乡(镇)办、村(社区)和村组(楼院、街区)三级网格。全市共建立一级网格198个,二级网格3019个,三级网格18039个。
 
  乡(镇)办为第一级网格,乡(镇)办党政主要领导为第一责任人。村、社区为第二级网格,乡(镇)办指派副科级以上干部兼任村、社区党支部第一书记,对村、社区工作承担第一责任。村组、楼院、街区、辖区公共单位等为第三级网格,乡(镇)办指派工作人员兼任网格长,对网格内工作承担第一责任。按照“定人、定岗、定责、定奖惩”的原则,将各网络管理责任明晰量化到具体人,将社区管理、社区服务、社区自治纳入网格,每一个网格真正成为社会管理的基本单元和组织基点,变原来的集体负责为专人负责。
 
  经八路办事处是省委、省军区所在地,人口密度大、公共单位多,通过排查发现,仅经八路办事处在3.44平方公里辖区内就发现非法生产9家、非法经营843家、非法建设1114处。这些侵占公共空间、侵害公众利益的违法行为长期存在,充分暴露出政府职责在基层的缺失。在吴天君书记蹲点指导下,经八路办事处将全办事处划分为55个网格,55名三级“网格长”各守一格,上岗履职。网格长在担当巡查员、信息员、办事员、报告员、服务员等多个角色的同时,发动社区群众广泛参与市场监管、公共服务和社会管理。短短几个月,辖区先后查处7家非法生产企业;对436家无工商营业执照企业,督促完成办理272家;治理1114处非法建筑;新选址规划停车场36处,停车泊位3572个;拆除户外广告557处、门头牌匾2948处。
 
  2.四级平台,协同办理
 
  在网格划分的基础上,依托信息网络技术,统一规划建设郑州市社会公共管理信息平台,物理上集中统一,逻辑上分为市、县(市)区、乡(镇)办、村(社区)四级上下联动的应用平台。信息平台的主要功能包括两个方面:
 
  一是按照“集中采集、动态更新、信息共享”的原则,全面收集区域内人口、区划(网格划分)、楼院、驻区单位等信息,建设人口、流动人口、楼院、驻区单位等基础资源数据库,实现“人进户、户进房、房进楼、楼进网格”,达到基层网格的“底数清,情况明”,实现管理的动态化、数字化。
 
  二是按照“统一受理、分类处置、逐级上报、跟踪督查、评价奖惩”的原则,建立问题发现和解决的联动运行机制。依托信息平台,按照自下而上的原则,网格长日常排查发现问题,并组织联合排查发现问题,录入信息,在自身职责范围之内的,第一时间解决,对超出管理权限的问题,及时向上级信息平台上报。解决了“条”上人员少、力量不足而无能力全覆盖的问题。全市1.8万个三级网格就是1.8万双发现问题、反馈问题的“眼睛”。上级信息平台对反映的问题进行汇总、梳理,安排相关职能部门处理,向下级信息平台反馈问题处理情况(见图1:业务流程)。
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  图1:业务流程
 
  信息平台中把业务流程规范为“上报、交办、办理、反馈、认定、办结”6个环节,固化到系统中自动运行,通过“限时签收”和“限期办理”,实现跨部门、跨层级协同和联动(如图2)。
 
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  图2:典型业务办理流程案例
 
  同时,网格化管理体系和原来的网络问政体系(ZZIC)进行了整合,网格化管理以政府公职人员主动发现解决问题,是主渠道,ZZIC受理网民诉求和媒体反映事项,是对政府工作的有效监督和补充。ZZIC通过外网受理和公开回复,通过网格化信息平台交办和督办,2012年共受理网民诉求和媒体反映事项9837件,办结9600件,办结率回复率为97.59%。
 
  3.条块融合,联动管理
 
  实现条块融合是郑州市网格化管理的目标。充分发挥各级社会公共管理信息平台统一指挥、协调、监督的功能,整合各职能部门的资源和力量,建立常态化的工作联动机制。职能部门权力下放,机关工作人员力量下沉,与基层部门工作人员共同承担起本部门在市场监管、社会管理、公共服务中的职责。群众工作队“长期对口、蹲点联户、分片负责”的联系分包体制,蹲点一个村(社区),工作范围覆盖一个乡(镇)办。通过人员下沉,尤其是具有执法管理职能部门的市级和县(市)区级委局人员下沉到一级网格和二级网格,参与联合排查、联席会议、联合执法,结合信息平台的统一指挥和交办,结合动态的双向考核机制,解决基层网格能发现问题但无处置权力的问题。
 
  以乡(镇)办为基本单元,整合相关职能部门、辖区单位及城管员、协管员、巡防队员、社区保安等协管力量,以及村组长、楼院长、街区长、联户代表、共产党员、志愿者等群众自治力量,共同组成“条主业、块用人”的条块融合式综合服务管理队伍。日常社会事务以属地管理为主,职能部门按照对口业务配合执法。特殊情况下乡(镇)办可请求上级党委、政府派遣职能部门集中执法,乡(镇)办做好配合工作。
 
  全市共有83个市直单位、1190支群众工作队、1171人长期驻村或社区对口开展工作,市直和区直部门共下沉工作人员45388人。条块融合的网格化管理模式扩展了郑州市城市管理的执法能力,提高了执法的效率。郑州市工商局局长岳希忠说,“自从融入地方网格化监管平台之后,依靠网格形成执法合力,使我们的执法力量得到了几十倍的增加,有力地弥补了基层监管执法力量的不足。”惠济区老鸦陈街道的网格长陈明道早起遛弯,无意中发现了一家刚刚开业的黑网吧,他及时上报下沉到该网格的工商干部,当天上午10点多钟这个窝点就被取缔。他感慨地说:“这样的处理速度在以前是不可想象的。”
 
  四、郑州市网格化社会管理的技术实现
 
  郑州市网格化社会管理主要依托郑州社会公共管理信息平台实现。通过规划建设全市统一的“社会公共管理信息平台”,一是在问题发现和处置上实现全市上下联动、条块结合的业务协同;二是在全市规划建设基础资源数据库及其动态更新与数据共享机制,包括人口、流动人口、楼院、企业、驻区单位等基础资源数据库。信息平台从市社会公共管理办公室、各职能委局连接到县(市)区,延伸到乡(镇)办、村(社区)和村民小组(街道、楼院),再通过ZZIC(公众诉求平台)联系社会,受理、处置和回复网友问题和媒体报道事项,实现“一网打尽”式的联动与共享。
 
  社会公共管理信息平台自2012年5月底试运行,7月1日实现全市联网运行。2013年1月5日,“郑州市社会公共管理信息平台建设应用管理规定(试行)”(郑政办[2013]年1号)正式印发,标志着信息平台的运行管理机制、业务流程等进入了一个规范运行的新阶段。公共管理信息平台的建成与运行保证了“横到边、纵到底”的网格化管理体系的构建,初步形成了全市围绕非法生产、非法经营、非法建设和信访稳定、安全生产、公共服务、基层组织建设等领域的问题排查与联动解决机制。平台的技术实现主要包括以下几个方面:
 
  1.统一规划,集中部署
 
  依据“社会公共管理信息平台”项目应用的基本情况和特点,结合实际工作的需求,信息平台建设采用统一规划,应用软件系统、硬件支撑平台和安全支撑平台集中部署的模式。集中部署模式的主要优点包括:
 
  (1)节约建设成本,各县(市)区不需要进行软硬件平台的投入。
 
  (2)大大缩短项目建设周期。
 
  (3)可有效地保证数据的一致性、完整性、时效性,实现全市联动运行。
 
  (4)可以大大降低系统管理、运行和维护成本,使系统运行更加安全稳定。
 
  2.信息平台的整体框架
 
  社会公共管理信息平台依托全市统一的电子政务外网运行,系统整体框架主要包括:应用软件平台、应用支撑平台、安全保障体系与系统运行管理规范(见图3)。
 
  应用软件平台的主要功能模块可分为五大部分:一是基础信息,包含网格地图、组织机构、人口数据库、企业数据库等;二是业务部分,包含业务办理、督查督办、统计报表、统计分析等;三是日常办公,包含信息动态、公文流转等;四是绩效考核,包含考核公示、考核定制、考核评分等;五是系统支撑,包含专题网站、系统管理、短信平台、即时通讯等。
 
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  图3:整体架构
 
  3.服务器集群
 
  作为云计算实践的一部分,全市从市一级政府、职能委局一直延伸到最基层的三级网格,注册的近10万用户,只是“简单”地使用,系统建设、数据存储、运行维护完全依托给“云端”。
 
  硬件支撑平台采用虚拟化服务器集群(见图4),使得各系统具备高可用性,易于管理维护和扩展。
 
  (1)数据库服务器采用负载均衡技术,多台服务器使用“Oracle 11G 企业版+RAC 企业版”构建负载均衡数据库服务器集群。
 
  Oracle RAC构建高可用性数据库系统,实现多节点负载均衡,达到系统的高可用,故障容错和无缝切换功能;同时可扩展性好,可以方便添加删除节点,扩展硬件资源。
 
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  图4:硬件拓扑
 
  (2)虚拟化服务器集群的模式,多台服务器组成应用服务器虚拟集群,中间件使用Oracle Weblogic server 企业版构建负载均衡,在核心应用服务器压力过大时可以很方便地增加虚拟机,有效分担原有应用服务的负载。
 
  虚拟服务器集群优点:一是虚拟化服务器集群克服了一台服务器一个应用的模式,新的应用能够很快部署,大大加快新服务器和应用的部署,降低服务器重建和应用加载时间。二是将集群中所有服务器作为大的资源统一进行管理,可以根据不同用户、不同应用的需求进行资源调配;三是单台服务器出现故障时,应用能很快切换到其它服务器上,不影响系统运行,消除因系统停机导致的业务损失;四是提高服务器使用效率,减少能源的消耗;五是维护大大简化,减少人力的成本。
 
  4.数据规范
 
  以梳理规范为重点的基础建设主要包括三个部分:一是网格基础信息的梳理和录入,涵盖三级网格的划分和边界,网格地图的生成,配属每个网格的公职人员,职能部门的下沉人员和群众工作人员等基础信息。二是业务数据的梳理规范,完成了非法生产、非法经营、非法建设、安全生产、信访稳定、基层组织建设、城市提升等7个大类154个小类的台账数据采集、业务办理和考核标准的统一梳理和规范。三是综合基层社会管理的需求和行业主管部门的数据规范,对人口、流动人口、楼院、企业、驻区单位的梳理和规范。比如人口数据规范,梳理出了30余项基础数据部分和残疾人信息、特殊人群信息、低收入家庭信息、社会化居家养老信息、孤儿信息、社保基础信息等扩展数据部分。
 
  5.“社管通”智能手机
 
  网格化社会管理要实现“无缝隙、全覆盖”的目标,智能手机结合移动互联网的应用是重要的技术支撑,全市共配备“社管通”智能手机近20000部。智能手机选用了Android系统的手机,开发了专用的客户端软件,手机客户端实现了信息采集、业务办理、查询和统计等功能。通过webservice技术,实现客户端和服务器的交互;采用手机IMEI号和用户账号绑定,通过运营商APN专网访问信息平台,保证了系统和数据安全。
 
  五、郑州市网格化社会管理的成效
 
  目前,郑州市网格化社会管理体系已经初步建成,成效初现。以网格为单元,强化了基础建设与源头预防,主动排查发现问题,密切联系群众,主动服务,在社会管理领域形成了条块结合的工作格局,促进了城市社会管理工作从被动式、运动式向主动化、常态化管理的转变,从粗放式管理向精细化管理的转变,从“重管理轻服务”向服务与管理并重转变。截至2012年12月底,信息平台共录入排查发现的各类信息共115万件,解决率达98%。2012年,郑州市首次实现涉法涉诉进京非法上访“零登记”,信访总量同比下降30%;群体性事件起数和参与人数同比分别下降69.12%和57.81%。
 
  网格化管理的长效机制建设是一次社会治理结构的创新和变革,是一种领导方式的转变,是一项长期的艰巨工作。2012年作为起步之年,各县市区在实际工作中探索出了很多切实可行的经验和作法。同时,新体制的运行也存在许多的困难和问题。下一步郑州市将按照“深化、规范、提升”的要求,在理论上深入研究,在实践中探索创新,求解社会管理难题,增强基础保障作用,为推动郑州经济社会科学发展营造一个稳定、有序、和谐的发展环境。
 
  作者简介:
 
  盛铎,男,1967年生,湖南益阳人,郑州市社会公共管理办公室处长,郑州市电子政务中心主任,长期从事电子政务工作和研究。
 
  王芳,南开大学商学院信息资源管理系教授,博士生导师。研究方向:电子政务、信息政策与信息化。

参考文献:

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