10月18日，中国人民大学信息资源管理学院教授安小米在CIO时代APP微讲座栏目作了题为《大数据治理规则体系构建研究》的主题报告。

 

　　本报告关于大数据治理规则体系构建的问题提出主要来源于前期多个相关研究课题的研究发现。其中，我主持的国家社科重大课题“国家数字档案资源整合与服务机制的研究”，从2014年4月到2017年10月对国家数字资源管理的现状进行了初步调查，涉及104个机构，54家政务资源中心和技术供给机构，50家档案馆，采访了三百多人，覆盖了9个省、3个直辖市、一个自治区、18个市和8个区级机构，是了解我国政府信息资源管理现状及其存在问题和原因的基础，为本报告研究的必要性和可性性提供了重要支持。此外之前主持过的北京市经济和信息化委员会项目《政务信息资源公益性开发和再利用管理研究》、国家发展改革委员会重大研究课题《信息化（大数据）提升政府治理能力》子课题“大数据背景下政府数据资源的可持续管理与利用机制研究”、深圳市经贸信息委项目《深圳市政府数据开放行动计划》和《深圳市促进大数据发展行动计划》和所参与过的中国工程院咨询研究项目中李国杰院士主持的子课题“智能城市信息环境建设与大数据”都是本课题研究的基础。本报告是洪学海教授主持国家自然科学基金项目重点培育项目“面向政府决策的大数据共享与治理机制”中我所主持的子项目“大数据治理规则体系研究”的初步研究发现。

 

 

 

　　全球范围内开放政府数据，运用大数据完善社会治理，提升公共服务能力，推动经济发展成为一种国际化趋势。如，美国2012年发布《大数据研究和发展倡议》，2014年发布《大数据：抓住机遇与守护价值》和《大数据与隐私：技术视角》，2015年发布《美国创新战略》，2016 年发布《信息作为战略资源管理》、《大数据问题：是包容还是排除的工具》、《联邦大数据研究与开发战略计划》，2017年发布《推动美国政府数字化战略》，澳大利亚、英国，包括欧盟都分别制定了相应的大数据相关战略，大数据涉及到的多元主体共治问题的复杂性得到了全球的关注，也是全球治理的难题。

 

 

　　我国政府2015年发布了《促进大数据发展行动纲要》，首次将大数据发展列入了国家战略，2015年还发布了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，2016年发布了《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》和《大数据产业发展规划（2016－2020年）》。从行动计划的落地来看，全国各地纷纷都出台了大数据发展行动计划，不完全统计，近40个省市发布了地方大数据发展行动计划，17个省市成立了大数据管理局，8个国家大数据综合实验区和15个大数据交易所已建立。

 

 

　　从大数据治理研究现状来看，关于大数据治理的认识存在多种视角和不同动因，归纳起来，可包括新权力、新认知、新要素、新模式、新方式、新生产资料、新生产力等多种视角。大数据治理体系构建的研究也存在着不同的认识，有从宏观层认识，认为大数据治理体系构建应该是一种概念体系构建，包含目标、权力、对象、问题等等；有人认为它应该是一种体系框架，包括战略方针、组织架构、责任分工等等；也有从中观层认识，认为它应该包含包含管理机制、数据治理计划、数据全面管理的部署；还有从微观层次认识，认为大数据治理体系构建应该是一种治理策略、治理程序，对数据全生命期经济有效的管理；有人认为是为大数据治理行为提供有关的技术工具运用等等不同的观点。

 

　　大数据治理研究目前存在着学科比较独立缺少互动、维度比较单一缺少互联、层面比较隔离缺少整合的研究局限。尤其我国的大数据治理研究与国外多学科合作多元化综合集成的研究视角相比还存在以技术为主导，缺少多样化的治理复杂性问题思考的局限。治理研究中如何平衡个人隐私保护与与个人信息合法合理利用提高公共服务供给力，如何平衡大数据精准治理与负面影响风险管控等问题亟待研究。

 

 

　　从我国大数据治理的实践现状来看，根据之前104家机构的访谈，三百多位与政府信息资源相关的管理者、技术服务提供商、数据资源提供利用的服务者等对象的调研发现，在大数据发展应用背景下，我国政府数据资源的管理面临着数据客体、管理主体、管理活动、管理风险变化四个方面的挑战，大数据治理规则体系缺失问题日益突出，亟待研究。

 

 

　　从管理的客体来看，数据资源面临形态上从过去的线下到线上线下的融合，从单一到多样，从静态到动态，从结构化为主转向非结构化为主等转变；从价值来看，从单一到多元，面向政府、面向企业、面向公众的各种价值多样化的需求，从信息传递转向信息增值再用；从战略地位来看，从过去面向组织层到面向行业层、地域层、国家层、国际层、一带一路成为国际竞争性资源； 从数据权属关系来看，从简单到复杂具有不确定性特征，数据的所有权、处置权、利用的许可权及隐私保护权等法律依据问题亟待研究。

 

 

　　大数据发展应用背景下，数据主体涉及的利益相关方越来越多，政府从传统的数据权利所有者、控制者和监管者逐步转向数据权力的协调者和社会协同治理的服务者，从部门利益转向了政府的整体利益，以及智慧城市和信息惠民的社会利益的最大化。从过去的信息孤岛转向跨层级、跨领域、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的信息资源融合与创新服务，多利益相关方的合作日益重要，相关的复合型人才的培养越来越迫切。

 

 

　　从大数据治理涉及的数据资源管理活动来看，采集、存储、利用、维护方面也发生了变化。采集从单一来源转向多源异构，从基于目标的局部采集转向基于场景的全面采集，从行业到地域到国家统一大数据资源体系建设；存储从分布式冷备份存储转向热备份和云存储，从可信数字仓储建设转向可信区块链平台建设；利用从机构内部共享，逐渐扩展到面向数据融合、技术融合、业务融合的跨地域、跨领域、跨层级、跨系统、跨部门和跨业务共享，不仅要强调互联互通，更要强调互信互任互动，解决零距离、零材料、零跑腿的问题；在数据的维护上，要亟待从实现一次性跑腿或零跑腿的服务需求出发，建立数据全生命期、全流程、全要素的综合集成管理机制，构建数据链生态维护，互联网+社会协同治理的创新服务模式。

 

 

　　在“一号一窗一网”面向老百姓的信息惠民服务中，数据的汇聚与政府外包服务和PPP融资方式也带来了数据利用和再用中的数据权力、权利和权益失控风险，安全保护和分级分类合法合理利用的规则亟待制定。数据整合、大数据分析及结果的公开都可能带来对数据所有权、数据利用权方面的影响，特别是碎片化个人信息再次整合后对个人身份的再定位可能对个人隐私暴露带来的风险迫切需要研究，目前学术研究还未解决这些问题，社会对这些问题的关注也不够迫切，政府方面的应对也缺乏相应的措施和机制。

 

 

　　当前我国大数据治理中存在跨领域、跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的数据链断裂问题，从政府数据采集信息形成到信息公开、数据开放到大数据应用的综合信息资源供给体系亟待建立，如何解决《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《网络产品和服务安全审查办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《政务信息资源共享管理暂行办法》《关于推进公共信息资源开放的若干意见》中的法律依据冲突问题，亟待大数据治理规则体系构建的研究。数据资源谁来建，亟待解决建设主体领导力与协同能力问题；数据资源从何来，亟待解决共享与开放规则和依据规范问题；数据资源如何用，亟待解决隐私与安全风险管控制度与保障措施问题；数据资源如何可持续再用，亟待解决处置与留存合法合规合约问题；大数据治理中存在的信息资源管理规则体系和服务规则体系联通联动问题亟待解决，当前共享机制、安全机制、开放机制各自为政，相互隔离的问题亟待解决，面向信息为民服务，亟待构建打通数据全生命期的，除互联互通外，还能够互信互认互动的融合机制。此外，我国大数据数据资源的可持续再用保障体系亟待建立，在完成国家发改委的项目中发现，数据资源可持续再用目前的法律依据存在严重冲突问题，从数据可追溯、可关联可管控的需求来看，国家相关政策文件尚缺少将信息作为资产的战略管理策略，文件中涉及最多的信息活动是共享、公开与安全，缺少数据资源数字连续性管理的战略意识、缺少覆盖数据资源全生命期信息活动的全程性管理规划、缺少对数据资源长期保存及可持续再用的准则、缺少数据资源资产管理制度和风险管理规范、缺少数据资源跨领域、跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的统筹规划、协同管理和创新服务的信息化发展战略。从数字社会和数字经济的发展需求来看，数字凭证、电子证据和电子文件的合法性和可信性亟待解决，当前《中华人民共和国电子签名法》（2004）和《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》（2016）难以给政府数字转型提供有力支持，大量被访机构均存在双套制和双轨制，数字文件纸质保存，再电子扫描提供利用，资源浪费问题，数字文件合法性问题严重影响电子取证和数字身份认同，影响跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的电子证照互认及其公共服务。从数字信息资源的可用和可再用性来看，《中华人民共和国档案法》（2003）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007）、《中华人民共和国保守国家秘密法》（2010）、《政务信息资源共享管理暂行办法》（2016〕存在信息主体权利和责任划分缺少互联合互认的合作问题，实践部门难以适从，如按谁的信息谁公开档案部门保存的政府历史档案信息开放存在依据性文件冲突，缺可操作性法律依据，产生严重负面社会影响的问题。如何构建大数据发展应用背景下数据资源多元主体合作共治的协同创新规则体系，构建数据资源多元主体合作共生的管控准则；构建数字资源利用和再利用多元主体合作共赢的许可机制和共享契约合同规范亟待研究。大数据治理中存在三个关键性问题，即面向社会治理的协同创新能力提升，跨部门的数据连续性管理计划制度建立规则亟待制定；面向社会治理的公共服务能力提升，跨系统的智能化开放数据算法设计规则亟待研究；面向社会治理安全能力提升，跨业务的自动化个人信息保护和安全监管规范操作规则亟待建立和完善。

 

 

　　从我国大数据发展战略落地的实践需要出发，从之前提到的“三个融合”“五个跨”的理论研究需求出发，洪学海教授主持国家自然科学基金项目重点培育项目“面向政府决策的大数据共享与治理机制”中我所主持的子项目“大数据治理规则体系研究”课题提出了以下三个科学问题作为课题研究问题：谁来负责大数据治理体系的构建？大数据治理可持续发展的生态体系是什么？如何构建大数据治理可持续发展的生态体系？提出了以下三个研究目标作为课题研究任务：多元主体的协同创新共同体联盟机制构建研究，跨部门、跨行业、跨领域协同创新生态治理体系构建研究和互联、互通、互信的多利益相关方协同创新知识服务平台构建研究。对于以上问题，课题提出要从两个维度考虑问题的解决：一个是数据治理的治理对象即大数据数据资源的体量复杂性、价值复杂性、管理复杂性和计算复杂性问题；二是大数据治理的治理活动及其服务的复杂性问题，即多主体、多需求、多过程、多模式的治理活动及多样化服务方式。

 

　　大治理体系构建应该包括以下两个方面：一个是构建大数据价值多维、主体多元、过程多样的长效治理规则体系；第二个是构建从数据孤岛到“互联网+”数据连续性管理和知识服务联动的规则体系。在构建长效治理的规则体系中，应该包括跨学科大数据治理多维度联结的共识规则、跨领域大数据治理多元主体联盟的共生规则、跨部门大数据治理多层级联通的共享规则。

 

 

　　这个课题存在以下三个复杂性问题研究的难点问题：

 

　　“Who”（谁来负责），涉及到社会建构共治规则问题，协同治理体系建立，优化政府大数据资源的价值实现路径及其资源配置方式；

 

　　“What”（政府数据资源价值实现的依赖性要素是什么），涉及到风险评估的共享准则和管控技术，各种要素互联互通互动中需要考虑保护和安全利用的平衡；

 

　　“How”（如何处理多利益相关方的多种多样的利用目的和需求），需要客体、主体、活动和风险管控联动的一种技术架构，即协同创新体能力构建的共赢准则，提升多利益相关方的数据治理能力和数字服务能力。

 

 

　　这个课题的创新点在于主题联盟用公共价值论指导服务治理体系构建，解决主体角色转型的问题，过程联通用数字连续性理论指导资源保障治理体系构建，解决管理过程中多样性的问题，要素联结用资源价值多元论解决供给治理体系中的知识服务方式多样性问题。针对政府大数据治理规则的构建研究多元主体共治复杂性难题，首次在具体研究过程中引入通过引入信息技术、信息管理、信息通信技术、社会技术、信息资源管理等多学科融合视角，将这些学科领域按数据信息组织的发展历程（数据-信息-知识-行动）分层次的融入到政府大数据治理规则构建的研究中，提升了大数据治理模式的知识服务功能，对大数据治理模式的可持续发展提供了一个综合集成、自适应、生态型知识服务的新研究视角。该研究视角对我国智慧城市建设和大数据发展应用具有理论和实践的指导意义，提供了数字治理现代化能力提升的新思维，提供了数字服务便利性和安全性双能驱动的新技术和新模式，提供了经济可持续发展和城市创新活力提升的新规则和新服务。

 

 

　　大数据治理规则体系构建研究亟待构建一种合作的路径，包括治理的协同创新与服务的协同创新。治理协同创新亟待“五个跨”的合作，服务创新亟待“三个融合”共生共治共享，互联互通互认。大数据治理规则体系构建研究亟待建立生态环境，基于政产学研合作的大数据和信息资源协同创新共同体构建是其中一种有效生态路径。2016年举办的中国信息资源管理论坛暨新型智慧城市与大数据资源管理研讨会上有我们团队发起的中国大数据信息资源协同创新共同体成立，提出了从五个角度构建大数据治理规则体系，推动信息资源的互联互通互信互任互动规则构建，完善协同治理和服务标准规范的制修订工作机制，倡导基于数据全生命期、全过程、全面质量管理的数字连续管理和知识服务联动机制构建，强调多利益相关方共同维护数据主体的权力、权利和权益，为社会治理创新服务做出积极贡献，大力推动大数据发展应用，共创大数据应用新思维、新方法、新模式、新技术、新产品和新服务，提升大数据技术创新和应用服务和产业服务发展互动的敏捷性。

 

　　借此机会，我在这感谢微信平台给予我机会倡导跨学科合作开展大数据治理规则体系构建研究，欢迎多利益相关方参与并支持我们的研究，多方对话，共同应对大数据发展应用带来的变化，共同孵化协同创新治理和服务的规则体系，共同建设和维护具有可持续发展特点的我国大数据发展应用生态环境。