李广乾：公共信息服务的免费迷思

    当前，无论是学术界还是普通民众，都在极力主张让政府免费提供各种公共服务。很多人认为，政府提供的公共信息服务尤其要免费，任何人都应该从以政府为主的公共服务机构那里毫无约束地获得各种信息服务。例如，任何人都可以无限制地从各级政府和部门获得法律法规文件（的正式文本）。

    其实，这是一种比较含混不清的观念。其原因在于大家并不清楚公共信息服务提供的成本结构，因而也就不清楚免费的具体成本内容。从政府机构来讲，要向任何人提供公共信息，必须花费两部分的成本，一是获得（建设）成本，二是提供成本。其中的获得成本又包括两个方面：一是初始建设成本，也就是政府机构为获得这些公共信息而投入的费用。这部分投入是一次性的，数额较大，而且不能转移到其他行业复用。这相当于企业投资的沉淀成本，或者换种说法就是固定成本。二是公共信息的管理维护成本。为保持公共信息的完整性和可用性，政府机构必须配备专门的机构、人员和经费，这部分成本构成政府机构的日常开支的一部分。这相当于企业的流动成本或可变成本。

    获得成本的这两个部分显然属于财政范畴，体现信息的“公共”属性。既然是具有公共属性，自然是不能再向社会获取收益的。其实，这才是公共信息免费服务的“免费”的具体内涵。也就是说，政府不能利用那些由财政资金建设的项目向市场收取费用、谋取利益。

    但是，就提供成本来说，这部分就不应该纳入财政范畴了。也就是说，个人必须为获取公共信息服务支付提供成本。其理由来自这样两点：

    一是服务的特定性。虽然从抽象角度来说，公共服务要由政府机构免费提供，但是就单次的公共服务来说，其收益对象明确地界定为具体的个人。在收益能够比较容易地内部化的情况下，其成本就应该向受益对象分摊。

    二是收取提供成本实际上能够发挥某种偏好揭露机制的作用。提供成本虽然数量不多，但是仍然能够阻止那些缺乏社会道德的人任意地挥霍公共资源。这些人往往具有如下特点：一是自私，对于那些对他个人不能带来任何好处的东西，他连一分钱都舍不得花，即使这些东西具有公共性，能够为其他所有人带来便利；二是缺乏公益精神，如果免费，他就会毫不珍惜甚至大肆浪费。比如，我们经常可以看到这样的情景：在一些展览会场或商场促销场合，产品说明书、企业宣传介绍材料等随处散落在地上；商店免费提供的白色塑料袋充斥世间各个角落，以至于演变成为当前困扰所有人的白色污染的重要来源。因此，收取提供成本实际上能够让公众主动地选择自己的公共服务需求数量与质量。从某种程度上讲，“提供成本”也是落实科学发展观的一项重要策略和实现机制。

    我们可以用以下等式来表示公共信息服务的成本结构：T=A+bQ。我们假定，其中的T表示提供公共信息服务的总成本；A为常数，表示单位公共信息服务的固定成本；b为常数，表示公共信息服务的单位成本；Q为公共信息服务的提供数量。从整合比例来看，A占T的绝大多数份额。因此，A体现财政的公共性；b体现公共服务的个性化，代表了个人对公共信息服务的真实评价和价值。

    成本结构中的bQ，在不同的行业具有不同的表现形式。在传统的提供公共信息的纸质服务情况下，bQ表现为复印相关的费用；但是，在信息网络环境下，bQ则表现为与内容传输相关的各项费用。

    从上述分析可以知道，大众心中的“免费提供公共信息服务”中的“免费”并不意味着获取公共信息服务的个人一分钱也不用出。“免费”的真正含义是指公众个人不用为公共信息体系的建立和管理维护承担直接费用，但是应该为服务于自身的公共信息服务支付必要开支。如果公共机构不免费向社会提供公共物品，就是没有认真履行其法定职责；如果被服务者个人不为享受到的公共服务支付必要的费用，就是对那些没有机遇或条件享受该服务的其他个人的掠夺，也是社会不公的一个重要表现。公共信息服务是公共性与个性化的辩证统一。