李广乾：宏观信息结构及其对电子政务的启示

    2008年6月28日，第二届中国电子政务高峰论坛暨北京大学信息管理博士论坛在在北京大学图书馆隆重举行。国务院发展研究中心研究员李广乾发表题为《宏观信息结构及其对电子政务建设的启示》的主题演讲，本文根据现场演讲整理而成。

     今天非常高兴能够有机会到这边跟各位讨论电子政务的问题，我感觉到很荣幸，也感觉到压力很大。    
    我现在要讲的题目叫宏观信息结构及其对国家电子政务建设的政策含义，这个题目跟我们会议的主题稍微有一些差距，但是都是为信息公开提供一个科学合理的信息结构。大家都知道2002年17号文件，国家对电子政务建设的内容把它归结为“两网一站四库十二金”，两网就是网络建设，一站是政府门户网站，四库就是四个信息资源基础数据库，十二金大家都知道“金”字工程。那么以前我在2003年的时候专门研究过政府门户网站的问题，我写的一些报告，提了一些建议，地方以政府门户网站统筹电子政务发展的一些观点获得了国家领导的高度认同，现在从五年来看，电子政务实践来看，这方面的做法来看，政府门户网站在地方，在国家电子政务建设当中发挥了重要的作用。     

    我现在这篇文章要讨论另外的问题，就是“四库”，四个基础信息库。从2002年的17号文件颁布以来，6年过去了，但是四个基础信息库到现在没有通过发改委的项目审批，现在没有正式的实施。这个工作为什么没有展开呢？跟我们对理论的认识，跟我们对主体理论构建的缺乏有很大的关系。所以我想做一点抛砖引玉的思考，希望各位能够给我提一些宝贵的意见。     
    我今天讲五个方面，第一，宏观信息结构的基本含义；第二，宏观信息结构的作用；第三，国外宏观信息结构的实例；第四，宏观信息结构对完善我国电子政务政策的启示；第五，巩固组织机构代码在国家信用体系建设中的基础性作用。宏观经济结构主要是基于组织机构代码来阐述，这边我以一个具体的论点来讨论宏观经济结构的具体实施问题。    
    先讲一下宏观信息结构的基本含义，现在可以说这个词还没有，是我自己杜撰的，但是这个类似的说法倒有。有一本书叫做《信息经济学》，还有一个是《中国农业信息服务体系发展》，就提到了宏观层信息结构的问题，那里面还没有宏观信息结构这个词，所谓宏观信息结构是信息在国家行政组织横向和纵向间的产业处理，重组与运用的关系。作者认为在计划因素占主导地位的经济中，纵向信息沟通为主，横向信息共享为辅；在市场因素占主导地位的经济中则相反。从行政主体间对信息的占有，从主体权力来讨论这个信息结构，进一步把握政府信息化发展的规律，科学合理的规划信息资源。
宏观信息结构是指信息资源在信息网络技术的海量化作用，根据知识与业务管理的要求所发生的结构变化，这种结构具体包括两个方面     第一，从知识管理和数字图书馆的角度认识数据的宏观结构，将数据和信息区分为元数据与业务数据，使得大型数据库成为元数据库和业务数据库两个部分。
    第二，从法人机构代码的索引功能出发认识数据的宏观结构，将业务信息系统划分为基础数据与业务数据两个部分，在这里，统一的基础属性标识编码即机构代码作为沟通工具。
    上述两个方面都只是从不同的角度对同一个对象所进行的不同的分析和认识，相互之间其实并不矛盾。例如，就个方面而言，我们也可以从基础数据和业务数据中抽取出各自的元数据。因此，这两种区分都为我们深入认识信息网络条件下的数据与信息特征提供了很有用的方法，这两种区分应该被看作是我们对宏观数据结构的科学完整认识。我们可以通过以下两个图例来说明上述结构变化。   

    第一，就是代码的索引功能将业务数据与基础属性数据联系起来，我们知道政府部门要开展政府信息化，必须要建立自己相应的业务信息系统，首先要建立自己的数据库，数据库从抽象上来讲是分为两个方面：第一，关于对政府部门行政相对人的信息；第二，政府部门对行政相对人管理和服务的内容，业务信息。标志信息可以通过索引功能从核心的数据库里面抽取基础的属性，比如说企业法人，企业法人包括52项基础信息，比如说企业名称、法人身份、名字、地址、行业、注册资金、机构类型，还有其他的很多信息。这些信息是完整的，标志一个作为企业法人存在的基本面貌。通过索引功能将业务与基础信息联系起来。

    第二，关于元数据这一块，搞计算机和信息资源管理的同志比我更清楚，我举一个关于电子信息系统的统一应用交换平台，元数据在这个平台中的作用，以前我们在做系统的时候一般是将业务数据完完全全的放在一起，随着业务的深化，以及知识的增多，在交换过程当中有必要提取元数据，并且建立元数据空间信息交换平台，实现各个领域的信息交换。这是宏观经济信息结构的概念。    
    下面讲一下宏观信息结构的基本作用。至于宏观信息结构的作用，通过这个概念为我们认识“两网一站四库十二金”，构建一个科学合理的信息机构，为国家电子政务提供一个理论的支撑。
    从广泛意义上来讲，我们这边引用一个新的概念，就是社会公共机构。政府公共机构要开展管理和服务，首先必须对整个社会对象进行记录，公共记录是指由政府部门、公共机构甚至是企业所搜集、整理的、可以由社会公众公开查询并应用的有关自然人和法人等各类社会对象的社会行为的信息记录。这其中包含这样几点内容，一是政府部门和公共机构是社会公共记录的主体；第二是社会公共记录与各类社会对象都存在着直接或间接的关系；三是根据各类社会对象的社会关系属性，社会公共记录具体划分为多种类型。
    与公共记录密切相关的一个概念是公共信息，两者有一致的地方，也有不一致的地方，公共信息所包含的范围更广泛，而公共记录则主    要是指公共部门或公共信息记录机构所记录的与被记录对象相关的业务内容，也就是说公共记录是与特定对象相关的管理信息，那些有关全局性的公共信息不属于公共记录的范围，如法律法规、政策文件资料等，这些信息都是面向全体对象的。就政府而言，公共记录主要是用于记录行政相对人的行政管理信息和资料，为此，这里将公共信息区分为两个部分，第一个是一般公共信息，第二是公共记录。