李广乾：电子政务前台—后台服务体系与电子政务总体设计

    11月24-25日，中国电子政务高峰论坛暨北大CIO班电子政务专题研讨会在北京大学和民政部隆重举行。本文根据嘉宾现场演讲整理而成。
    各位领导,各位专家,同志们大家好。
    今天非常荣幸能够回到母校，跟大家一起讨论电子政务的问题,我是01年从北大经济学院毕业的。这几年我一直在从事电子政务政策的研究，也接触一些信息化的知识，但是与在座的领导、专家相比我还是外行。
    我今天讲的《电子政务前台——后台服务体系与电子政务总体设计》，这也是我这几年个人研究的一些心得、一些总结，里面可能有很多不妥之处，特别是在很多的专家面前，希望你们对我的不妥之处提出批评的意见，我一定会虚心的接受，不断的提高自身研究的能力和水平。
    我今天演讲的题目是电子政务前台、后台服务体系，那么这个体系与电子政务总体安排，特别是地方的规划有密切的关系。我05年在中国信息化促进大会上作发言，首次提出了这个概念，后来这个概念被很多地方做电子政务做规划应用了进去。一些地方上的同志和我说这个概念很适合地级市、省级市、直辖市的发展实际。后来根据这些实践结合我的研究又进行了深入的思考，增加了新的内容。我想利用今天这个机会把这几年对电子政务前后台服务体系的一些想法和地方电子政务建设的一些经验告诉大家。
     我今天讲四个方面：
     第一个是简要介绍一下国外关于电子政务总体设计的基本情况，列举几个国家的情况；
     第二个介绍我们国家当前对电子政务总体设计是怎么思考的；
     第三个是当前就电子政务总体设计有哪些新的思维，新的火花、亮点介绍自己的想法；
     第四个结合前面几个方面以及我的想法如何对地方的电子政务做一个总体的设想和安排。
     下面先介绍国外电子政务总体设计是怎么做的。首先介绍美国的电子政务的总体设计既联邦政府组织架构:FEA；第二个是英国政府关于电子政务总体设计:e-GIF；第三个是德国政府关于电子政务总体设计：SAGA。这是一个德文的简写。
    下面我先介绍一下美国的FEA，在座的做信息化作电子政务的对FEA一定不陌生，05年我专门写过介绍FEA的文章，网上也有很多。这边呢我就简要的把内容再重复一遍，让大家有一个基本的认识。美国做电子政务比世界上其他国家都早，关键是规模也大，遇到的问题也多，而且也最复杂，从管理上来讲他们部门分割的现象和我们国家也差不多，多年来行政管理体制，固化了“部门”这个概念，那么做电子政务，恰恰需要破除这种禁锢，破除分割部门的利益。于是美国人就开始去设想怎么样构建未来的技术条件下的政府统一的协调、电子政务如何服务于政府的创新。从99年开始美国基于当时混乱的电子政务的情况作总体设计，借鉴EA（Enterprise Architecture）的概念，从这个角度去思考怎么样把各个部门的业务系统统一起来。99年做了研究以后，当时提交了很多材料，我专门看了英文版的内容，确实数量非常大。参与的专家也是来自各个方面，最主要的就是计算机、IT、网络这块还有信息资源管理、企业资源管理、行政管理的专家和部门行政干部组成了庞大的工作组，研究组来做这些工作。
    2002年美国推出总统行政议程时，列举了24个总统行政议程的电子政务项目。遇到的问题就是怎么样以一个共同的架构来设计协调各个方面的业务系统。于是就借用99年的研究，借鉴FEA的研究思路。那时候还不能叫做FEA，直到02年联邦政府提出来这个名词。FEA就是基于业务、绩效的，用于某级政府的跨部门的绩效改进框架。这里提到“某级政府”，对美国就是联邦政府，因为我们知道美国政府，西方标准的行政管理制度和我们是不一样的。他们那边分三层“联邦政府”、“州政府”和第三级的“地方政府”。我们就说“中央政府”下面就是“地方政府”，我们的地方政府包括很多，层次也多。他们那边就是“联邦”“州”下面就是“地方”相当我们的地、市、县甚至乡镇、街道这个概念。所以说FEA是基于某级政府的应用，因为某级政府的业务是相对独立的，特别是西方实行高度自治的时候，一级政府和上级政府之间的关系不像我们这么错综复杂。所以说FEA是针对一级政府考虑的，FEA为美国的信息化管理工作办公室及其他的机构提供描述，分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式。其目的就是确认哪些能够简化流程，共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府业务线之内的工作的机会。这个意思非常的明确就是为了打破部门分割，为部门之间的业务协同提供技术和一些基础设施的架构。
    FEA由5个模型组成，他们共同提供了联邦政府的业务，绩效和技术的通用定义和框架。如果政府机构，无论是哪个机构要建立理想的组织架构，那么这些参考模型将可以作为绩效分析，作为系统分析业务流程、服务能力、组织构建与所用技术的基础。FEA共包括5个模型：
    最上层是绩效参考模型，这就是美国总体设计的最大特点，后面要讲的德国和英国的没有这层。我猜想这可能和他们的公务员管理制度，行政管理思路的发达程度有关。认为首先要考虑成本效益分析，所以把绩效参考模型作为第一层。从公务员管理体制，从西方的政治和行政两分，从行政效率的方面来保障IT投资的高效。
    第二层是业务参考模型，就是将一级政府特别是“联邦政府”的业务线明确出来，就如我们现在十七大文件提到的“大部门制”。这里面就是根据业务线指出的流程，从头贯穿到底，中间不要被截流或者偷走了，从而保证业务贯穿下去，不要出现一件事情做不完还部门之间相互“扯皮”。在这里我想请作为做信息化、做电子政务的诸位都关注“十七大”提到的“大部门制”，估计最近可能会有一些相关消息，这个上午汪老师也提到了。我们做信息化，做IT的一定要和政策联系起来，怎么样顺应架构的变化。后面我还要就此谈到我的一些想法。
    第三层是服务构件参考模型。它分为服务域、服务类型、业务与服务构件，我这里没有图形，有需要大家可以到网上去查，我有一篇非常详细专门介绍它的文章，是我根据美国FEA白皮书翻译摘要出来的。这里面对政府所有的业务都分门别类了，按照颗粒度的大小分开了，其实业务参考模型就是里面颗粒度最大的业务，那么服务构件的思路是怎么提出来的呢？就是它觉得有些业务是可以分离的，这些业务在很多部门都可以应用，那么这些可以共用的、可以重复应用的业务，每个部门就不要单独去做了，由联邦政府统一去做好，各个政府机构，部委机构直接用就行了。这样的业务挺多的例如：人事管理、绩效考核管理、资产管理还有其他的一些管理。这些呢每个单位都有，都是可以共用的，服务构件模型就是这些东西。怎么样把那些高顾问度的东西基础处理，主要目的还是为了减少投资，增加共用性。
    第四个是数据参考模型。就是统一在业务分类后，后面是数据作支撑。这些数据呢一个是要汲取基础数据，一个是要汲取业务数据，把这两个数据分开。这个问题就我们国家的当前实际情况来看，我们的17号文件就提到了四大基础数据库，当然实际上就只有三大基础数据库：人口、DIS还有法人组织机构代码。这些数据是最基础的，以后业务部门再作新的应用系统时离不开这三个数据库。当然我们还没有做到三个，特别是两个和三个的结合还不行。以后我们发展成熟了，这三个是合在一起的。现在虽然有部门在建，但是将来是怎么样统筹体制呢？怎么样根据信息资源管理以及信息化应用规律将各个部门的职责分开，怎么样有效地实现信息上的畅通和共享。17号文件虽然提到了四大数据库，但是怎么建，怎么用都没有思路。所以在后面我还要谈到几个分离，这个分离对于我们数据库的建设意味着什么？
    最后一层是技术参考模型，这里面技术参考模型是放在最后的。也就应验了我们的那句话，“电子政务”电子是工具，政务是目的，这块更重要的是政务。美国也是这么说的，所以第一个就说绩效参考模型，然后根据颗粒度的大小是业务参考模型和服务构件参考模型。从我们的这个角度看美国人和我们的思路是一样的。
    下面是英国的电子政务的操作框架，英国的电子政务框架从内容上看主要是从技术上保证各个部门的业务系统能够互联互通。他的功能相对比较简单、比较专注。它不像美国的FEA ，FEA是把技术、业务、管理全在一个大系统里解决。在英国的e-GIF里面我们可以看到连很细小的技术都有，他们希望在现在已经建的包括以后要建的，怎么建？那么你要遵循这些技术的要求和规范。
    第三个是讲德国的SAGA 即德国电子政务应用标准与架构。SAGA主要是针对电子政务应用软件的技术标准、规范、开发过程、数据结构等这些系统的规定。从软件工程角度对电子政务的软件系统开发和应用方面进行规范。应用国际标准化组织署开发的开放式分布处理参考模型作为基础来描述复杂的分布式的电子政务应用软件设计和开发过程。对于搞技术的人更容易理解一些。它的图形是这样的，这个图形对于发展信息化设计的看到过四视图，德国作的是五视图模型。这里面他们沿用了企业常做的视图设计的思路。我认为这和德国高度重视工业化的分工、工业化的精品分工有关，所以分的比较细致。从一种高度技术化的角度思考电子政务的发展。后面我还要谈到当前德国在做电子政务的时候，基于SOA这个架构方法来设计全国统一的电子政务平台的时候也是基于SAGA来实施的。
    第二大部份我们来讲一讲我们国家是怎么样来思考电子政务的总体设计的。我是这样概括的：
    第一：我们国家的电子政务的总体设计只有政策没有明确的总体设计。有关的标准还不完善，难以指导实际建设的应用。这是我私下个人的人为，不一定正确。我们的政策可以说是非常详尽的。02年的17号文件，一直指导我们的电子政务的建设。到现在我觉得也不过时，文件设计的非常好，不仅指导了五年，将来几年也具备指导作用。但是具体到技术上怎么做，具体的部门之间怎么去协调基础数据、业务数据，以及不同城际政府部门之间的关系，这些还没有人这样思考过。这是我们的一个缺陷，而德国的SAGA就是想打破禁锢，弥补缺陷。等会后面我会重点介绍德国的DVDV，就是联邦政府的行政管理目录。他们的思路对我们就非常有冲击性。不光我们就是全世界各个国家的电子政务系统，从事电子政务工作的人都有思考价值。再有就是有关的标准很不规范。我们做电子政务的都知道我们现在也有一个电子政务标准化总结组，由电子标准化研究所的在做。当然也作了很多工作，但是电子政务的标准化涉及的工作非常多，大家可以在网上看我翻译的英国e-GIF的内容，就可以知道内容是非常多。可是我们现在电子政务标准化总结组出来的文件内容是很少的，其中很多的标准、规范带有很强的技术人员的思维痕迹，我看了觉得还不是很理想，有的甚至是错误的。难以指导具体的应用，这是我对之个人的意见。
   第二个我觉得前台的服务体系，自05年我提出后受到了地方同志的肯定。这个模型重要的内容在于它将电子政务与政府的管理，与我们当前开展电子政务一些后台的关系理顺了。我们现在一般的干部在理解电子政务的时候，思维难免混乱，不知道如何描述电子政务，地方政府将如何开展电子政务也不知从何谈起。只是认为电子政务就是网上办公，但具体怎么办，怎样和政府结合起来，特别是怎样结合行政服务中心，怎么样应用工具，这套体系怎么理解都没有准确的认识。所以我这套电子政务前台、后台服务体系就试图将整个电子政务作为一个体系告诉大家：电子政务不是简单的一两个系统建设的问题，这里面特别是介绍到行政服务中心，关于它我也写过专门的文章《要充分发挥行政服务中心在地方建设电子政务中的作用》。以前我们建立行政服务中心，从99年第一个的金华，两年后全国绝大多数地级市都建了。但是在建行政服务中心的时候没有考虑到它与电子政务的关系，它和政府门户网站的关系，纯粹是从便民的角度出发，其实行政服务中心完全可以和政府门户网站结合成一个非常理想的前台与后台的关系，为社会公众提供统一的、高效的电子政务服务，大家不用再分别的跑到各个部门的窗口。这里面包括这样几个方面，一是政府内部网络关键是要将政府的业务导出来集中到行政服务中心，经过科学的业务流程设计，由政府门户网站统一的对外发布，那么公民和企业在获得这些服务的时候，是应该多途径、多手段的例如电脑、PDA、笔记本、有限电视、数字电视、手机还有固定电话等。当把这些完整地列出来以后，大家一看就明白了，这就是电子政务的表现形式。地方上的干部就会明白电子政务是这么做的。所以说这套电子政务的前台、后台关系也可以说是地方的特别是地级市的电子政务总体发展的框架。以上是我们国内电子政务的思考和我个人的想法。
    第三大部分我谈一下电子政务总体设计的若干新思路。我觉得从我个人的研究和一些资料的提法来看，筛选出一些可能对今后的电子政务总体设计产生重大影响的一些理论、思想和方法。
    一个是SOA，做IT的同志可能比我更清楚，在最近的一两年SOA呢，说得难听点就是甚嚣尘上，中性点就是铺天盖地，但是SOA到底是什么一个概念，怎么应用大家都没有一个明确的思路，也都没有成功的案例。据我所知SOA 现在最主要还是在企业信息化特别是大企业、集团应用例如：远洋运输公司、中石油等，他们能用。但对于政府怎么用现在还没有一个总体的思路，也没有案例。后来我觉得德国作了---DVDV，据说是全世界第一个政府运用SOA 作的，后面我会详细介绍。
    第二个是模块化，那么模块化这个概念是基于产业分工这个理论来的。最早我们中国的四大发明之一活字印刷术就充分体现了模块化的思想，当然是我们古人的模块化思想。那么在现代工业中汽车产业模块化思想应用的非常多，70年代人们惊讶日本的汽车产业为什么发展迅猛，为什么能超越美国，后来发现象本田在内的日本知名汽车制造集团，就是基于模块化思想，把整车划分成若干模块，大公司只做集成。通过分包商之间的竞争，通过合同的变更，通过模块分包商技术的创新以及市场竞争的能力行动，从而推动整个行业的技术进步。我认为模块化的思想对于搞电子政务也是有非常大的积极作用的，这个我后面还要介绍。
    第三个是我个人的一点总结，我把它分为两种“分离”。一种是业务和数据库的分离。这个主要是说我们原来做信息化的时候，一做信息系统那么各方面的钱全放在一起，各方面的投资都是针对这个来的，无论是软件、硬件设施的配置、网络的建设、业务系统的整理都是在一个项目组里面。但是随着新思路的发展，业务和数据完全的分开了。数据日益成为最重要的信息化建设内容，所以我们也提出了34号文件要加快信息资源的开发利用。我觉得从技术上特别是从政策上认识到这点对我们的工作是非常有作用的，因为这里面包含了怎么做电子政务的方法问题。第二个“分离”是原数据与数据的分离。是在第一层数据库的基础上又产生了原数据，原数据的概念用一句话就是数据的数据，细致一点说是对某一个具体的知识领域的高度概括。我们知道数据本身是基于知识的表述，这里面的数据包括了知识，那么原数据就把知识和数据具体的数字本身分出来。这两种“分离”对我们建设有非常巨大的作用，这点可能现在大家还没有看到，没有认识到，但是随着信息化系统建设的深入发展，这两种“分离”会对我们的工作特别是具体的工程工作产生巨大的影响，这是我的想法，希望大家讨论。
    现在说一下SOA，我这边取得是IBM的定义：SOA是一种基于分布式系统的方法，将应用功能以服务的方式提供给最终用户。原来我们一说软件资产就去买，去开发，在SOA的架构系统中它不是资产而是一种服务。这点我想不难理解。“模块化”它是经济学的概念，最早是美国的学者专门写了一篇文章介绍，后来日本的青木昌彦搞自主经济学，在世界经济学理论界很知名他认为所谓模块是指：可组成系统的，具有某种确定的独立功能的半自律性子系统，可以通过标准的界面和其他同样的子系统按照一定的规则相互联系而构成的更加复杂的系统。
    关于模块的基本内容我概括成“一、二、三”，所谓一就是要有一个可模块化的系统，这个系统是可以拆分的，而且拆分后组装起来是可以完成一个特定功能的。二就是需要两套规则，一套是隐性的设计规则，仅限于一个模块之内，对其他模块设计没有影响的规则。这就允许和鼓励模块设计人员在遵循显性规则的前提下自由发挥在模块内的设计。另一套是显性的设计规则，就是界定模块之间关系的规则。就模块来讲更多的是显性规则的研究，这里面包含三个要素：一是结构，决定哪些模块是系统的构成要素它们是怎样发挥作用的。二是界面，详细规定模块应该如何相互作用，模块之间的相互位置应该如何安排，联系以及如何交换信息。三是标准，检验模块是否符合设计规则，衡量模块的性能。通过这些我们做信息化的特别是做软件系统设计的就会很熟悉的感觉这不就是我们系统设计的方法么，或者是SOA的方法。对呀，这就说明殊途同归，我是用模块化来讨论电子政务的总体设计应该怎么做。不一定正确，但是相信可以给大家的思想带来冲击和启示。下面举一个具体的例子说明原数据和数据的分离。这里举GIS系统的例子，以前我们在做系统设计的时候，一般把它分为三层：第一层是数据层，第二层是综合应用层，第三层是显示层。现在随着数据系统的更加完善，特别是和系统共用的数据要求提高，这里面就产生了一个新的层：交换层，那么这个交换层是基于原数据作交换，系统就不再直接面对数据，而是面对原数据。大家看到原数据就可以知道你的数据到底包括哪些内容，怎么样结构化的设计、安排。
    最后一部分讲我们电子政务的总体设计是怎么考虑的。我是想今后我国电子政务的总体设计应该是基于电子政务前台、后台服务体系结和国内外的发展经验和最新发展趋势例如SOA、模块化、两种分离等等建立健全与当前国家行政管理体制相适应的，能够促进政府管理效率，实现政府管理现代化的体系。特别是结合十七大的“大部门”管理体制，怎么样根据基于业务线、服务构件、模块化来提高我国信息化系统建设以及业务数据的发展，怎么样安排这些工作？
    当前我认为应该首先高度重视电子政务总体设计，应用最新工具、思路加强系统整合，提高信息化效益。刚才我讲到我们只有政策没有总体设计，所以我们要补足总体设计，要从更加具体更加专业的角度结合行政管理制度建立科学、合理、高效的电子政务信息系统。
    第二个就是加强基础数据与业务数据，原数据和数据库的分工建设，建立和完善各自的管理体制。特别是要加强基础数据的基础性的作用，例如法人库的建设，因为我正好承担了国家法人库建设的课题，比较熟悉情况，就把我的想法和大家说一下，例如组织机构代码的横向功能，我们任何一个政府的信息化系统都有系统和数据的关系，那么对它的业务信息数据库我们可以抽象来说信息包括两个部分，一个是关于机构的唯一标识，叫做标识信息（也包括地理位置信息和人员信息）；第二个是政府主管部门的业务的服务信息。就机构自身的信息来看应该是对应着一个统一的专业化建设的代码信息库也就是我们国家当年说的法人库。这样的一个思路构成了我们国家对这个系统建设对这个基础数据库的一个工作安排的思路。这是我对这个工作的一个设想。
    第三个是正确处理前后台关系，在城市建立统一的电子政务前台后台关系。我注意到在城市一级，这里讲城市没有级别的区分，就电子政务前后台关系来讲地级市、县级市、省级市是一样的，总体架构设计也是一样的。基础就是我刚才讲的前台后台关系的基本模型。那么叠加相应的系统建设，例如说人事管理、信息资源管理、对外业务以及政府财政管理等等这些共性的内容，由部门分别去做，各个部门的信息统一由它来集中，然后到行政服务中心以后便于统一的应用到一套科学的方法。客户应用管理、知识管理这些都可以应用，就信息化绩效考核来看，应该有信息化门户网站来统计，因为门户是流量计算的基础，是考核具体的业务系统建设的最主要的指标。如果这样呢，那么前台后台服务体系就更加复杂了，我最近作为中方的工作组成员参加了欧盟电子政务部长级会议，这次会议上评选了四个奖项其中有一个是降低行政管理成本的，被德国的DVDV获得。它的全称是德国政府行政管理服务目录，相当于我们国家在17号文件中说的服务目录界面统一的目录。但是德国的这个目录包括的内容更多，不仅包括政府管理不同等级政府之间的业务描述，也包括了这些服务操作的技术规范和标准。在这里面每一个政府都可以在统一的规范里面开发自己的应用系统然后利用这个平台调用国家的基础信息。只有国家有基础的数据库，避免了系统建设的重复和浪费。对照德国对我们的触动很大。
    第五个是在城市层面运用SOA方法构建基于前台后台的电子政务的框架。这一块为什么我们不能建立像德国那样全国统一的DVDV呢，我觉得在十年甚至更长时间内难以做到，因为我们的行政管理比西方国家更复杂。我们的地域差异、文化差异巨大，另外大家的行政管理观念、法制观念都还没有达到相应的要求。如果硬要做到德国那样全国统一的我觉得还很困难，但是我们至少可以在城市层面，尤其是省一级可以统一，但是要注意的是基础数据库一定是全国来建全国统一的。例如作信用管理，举例来说，原来在纸质条件下，一个人欺骗可以获利100万，而他受到的信用损失只有20万那么他就会铤而走险。而在市场经济下，全国统一的信用体系下，他不是欺骗一个人而是破坏了整个体系的规则，而且马上就会在这个平台上曝光，受到的信用损失是即时的，带来的经济损失更是放大到了极限，所以就有效的抑制了犯罪，这样的例子在国外比比皆是。
    以上是我对电子政务前台、后台服务体系和总体设计的一点看法，有欠妥之处请大家指正。欢迎大家和我一起研究讨论。
    谢谢！