直面信息公开的五种挑战

    政府信息公开的法制化是一个不断发展、完善过程。只有通过严肃、全面地实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，才能使政府信息公开制度不断成熟。在相对笼统的公开原则下，细致区分信息的种类和形态、构建分级的公开信息架构、梳理信息公开的目录体系和方式渠道、均衡公开与保密的关系以及明确具体的仲裁体制，是我国政府信息公开的五点关键所在。

    观点：

    ＩＴ对于政府信息公开的关键作用是保障公开信息的时效性和易用性，从而解决用户获取信息的便利性问题。

    以政府需要主动公开的信息来说，这些信息数量庞大、种类繁多、信息形态各异。因此，需要从技术上解决海量信息的处理与具有针对性的相关信息及时发布的问题。必须建立有效的“公开信息构架”，通过信息的分级、分层整理保障信息及时公开。

    另外，公开信息应用时效的不同、用户需要存在的差异，也给公开信息的易用性带来困难。目前，为解决公开信息的易用性问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》要求各个政府机关要编制政府信息公开指南与政府信息公开目录，同时，还对公开渠道提出了多方式、多渠道的要求。除了政府门户网站，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所及设施，来公开政府信息。

    《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的正式实施，是政府信息公开的法制化的一个里程碑。政府信息公开的实施在公开原则、公开方式、保密审查和仲裁体制等方面都存在一定的挑战。只有通过严肃、全面地实施《条例》，政府信息公开制度才能不断完善。

    细分信息种类与形态

    政府信息公开的基本原则是“以公开为常例，以不公开为例外”。政府信息公开的这一基本原则，不仅决定了政府信息公开制度的基本结构，也规定了政府信息公开实施的基本方式。《条例》提出 “行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”，对政府信息公开的主体即行政机关的信息公开行为方式进行了规范和约束。

    为贯彻和体现《条例》提出的这个原则，履行信息公开义务的各个行政机关，必须依照《条例》中应主动公开信息范围的规定，划定本机关实际应公开的信息范围，确定具体应公开信息的类别、内容及文件。同时，还要根据《保密法》等相应的法律法规，具体来审查、甄别应公开的信息及具体的类别、卷宗、文件，甚至信息形式。

    这正是政府信息公开实施过程中重要的技术难点：其一，对各个行政机关而言，在原则上应遵循公正、公平的原则，把应该主动公开的信息予以完全公开，而不能主观故意地缩小信息公开的范围，提高公开信息的审查门槛，从而限制信息的公开。但应该看到，在实施《条例》过程中，行政机关具有相当大的自由裁量权。其二，在《条例》规定的原则性信息公开范围与具体公开内容之间有一定差距，为贯彻公平、公开的原则，必须依照《条例》规定的信息公开范围、类别，建立适用本机关具体的信息公开范围，既要全面、系统，能全面覆盖本机关所有主动公开的信息，又要具体、周详，公开范围能具体指向信息的类别、案卷、文件，以及不同的信息种类、形态。

    构建分级的公开构架

    政府信息公开有两种基本方式：一种是主动公开方式，一种是被动公开方式。主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务，主动公开其在履行职责过程中制作或者获取的有关信息的行为方式。被动公开是指公民在法律的保障下，向国家行政主体申请和要求行政主体公开的相关信息，行政主体依法、依申请公开相应信息的行为方式。被动公开制度基本方式是公民依法申请公开政府信息，制度设计中强调公民在政府信息公开行为中的主体性和主导性，因此，需要健全的相应法律制度安排来保证公民的主动权，如完善的第三方仲裁制度和法律救助制度。目前《条例》的主导实施方式是主动公开方式。

    政府信息的主动公开方式对实施提出了相应的技术要求是：政府主动公开信息的时效性。政府主动公开的信息中包含“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”信息、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”信息、“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”的信息、“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”的信息等。这些信息有的是政府提供社会管理和服务的重要政策，有的是作为公民或商业机构从事社会经济活动的前提条件之一，有的是社会公众亟需了解的突发公共事件的相关信息。这些信息需要在第一时间公开发布给社会，使得公众尽快了解、知晓，不能及时公开给社会，可能会给社会带来损害。

    为此，技术上要解决海量信息处理与具有针对性的相关信息及时发布的矛盾及其带来的问题。必须建设能快速地进行信息审核、整理与发布的机制， 建设“公开信息构架”，以满足处理大量的、连续性的和系统的信息公开的需要。必须建立有效的“公开信息构架”，解决因公开时效性带来的信息分级、分层整理和发布的问题（如图１）。要按照公开信息的重要程度、急迫程度等要求，形成公开信息分级的“公开信息架构”，以保证公开信息的及时性、针对性与系统性。要按照信息公开的繁简度、急迫性等要求，形成公开信息的分层“公开信息架构”，按概要发布信息、目录信息、结构化数据集、内容文本以及其他形态信息等方式分层整理和公开信息。

    解决这一问题，需要各个政府机关根据自身的行政活动和信息公开特点，针对本机关的信息公开工作开展系统的准备工作。

    梳理目录、方式和渠道

    行政机关主动公开的信息数量庞大、种类繁多、系统性强、来源复杂、信息形态各异，客观上会造成公众对公开信息利用的困难。而且，公开信息的应用时效不同、用户需要存在差异，也给公开信息带来易用性的困难。

    目前，为解决公开信息的易用性问题，《条例》强制要求各个政府机关要编制“政府信息公开指南”与“政府信息公开目录”，同时，还提出了对公开渠道的要求：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

    从相关的条款分析，《条例》提供的公开信息利用方式是，公众根据行政机关发布的公开信息目录提供的线索，向行政机关申请利用相关信息。这可能是今后一段时间里政府公开信息利用的主要方式。

    但是，应当看到，提供公开信息及其目录最适宜的载体是各类政府网站。如何便利公众对政府公开信息的利用，需要均衡规划网站提供与柜台提供，政府机关提供与国家档案馆、公共图书馆提供，门户网站提供与职能部门网站提供等多种方式的、多种渠道的关系，要形成政府公开信息目录与公开信息在各种方式上、渠道上的具体配置方案，而且这个方案一旦形成，就要持续保持，使公众对政府公开信息的利用方式和渠道的习惯得以保持，降低利用方式和渠道的不确定性。

    方式、渠道的多样性，一定会造成公众对公开信息利用的困难。有些公开信息目录和相应的公开信息文本可以同时在政府网站上找到并利用，有些只能在政府网站上通过目录查找到信息线索。公开信息还要通过阅览室等柜台方式利用，有些在档案馆、公共图书馆查阅，方式多、渠道多未必真能“便利”利用。

    通过政府门户网站提供政府公开信息目录，需要建设统一的政府公开信息目录标准，要实现目录元数据格式的标准化，还要制定相应的目录标引标准，以使来自不同行政机关的政府信息公开目录的格式、标识方法一致，信息颗粒统一，以便于公众利用政府公开信息目录时具有统一的利用体验，甚至实现集成应用。特别是目录标引的信息颗粒的统一性，对政府公开信息的易用性效果起到关键作用。颗粒度大，公开信息简要，查询和利用相对简单，但可能利用效果不佳；颗粒度小，公开信息目录也可能过于细繁，不易于检索，也可能造成利用的不便。这也是需要根据条例主动公开信息范围及信息特点，全面均衡设计的。

    目前，有关政府机构已经制定了政府公开信息目录的标准化方案，但真正形成标准化的政府公开信息目录全面应用的局面，还有很漫长的路要走。

    政府公开信息利用易用性另一个主要障碍是政府信息目录及信息内容的职能性组织特点与公众利用需求的主题性、针对性特点之间的矛盾。要贯彻“便利”利用的原则，必须坚持用户导向来建设政府公开信息目录，组织和发布政府公开信息内容。在政府网站上的公开信息目录不能简单发布了事，公开的信息内容也不宜采用按职能分类、简单堆砌的方式发布。要有面向用户的“信息架构”设计，按照用户的需要构建公开信息的关系逻辑，提供导航和必要的搜索机制。