美国国会与政府信息公开

    一、引言

    马克斯•韦伯把统治的合法性基础划分为魅力型（又称“克理斯玛”型）、传统型和法理型等3类，由此形成3种不同的统治类型：魅力型统治、传统型统治和法理型统治。其中，魅力型统治和传统型统治的权威来源于“上天的命令”、“君权神授”的观念、传统的“神圣性”以及统治者的个人魅力等 [1] 。很明显，这两种权威的来源都具有神秘的特质。从这个意义上说，传统社会里的政府就是“神秘政府”。

    但是，“神秘政府”在现代社会是行不通的：现代社会要求政府的运作尽量地公开和透明，保证公民对其有最大程度的了解。为了达到这个目的，“二战”以后，美国国会率先于 1966 年通过了《信息公开法》（The Freedom of Information Act），对政府信息公开作出了严格的规定，并因此成为世界各国学习和效仿的榜样。在此之后，丹麦、挪威、法国、德国等许多国家，纷纷通过立法，要求本国政府实行信息公开 [2] 。 因此，了解美国国会在美国政府信息公开中的作用，具有重要意义。

    二、《信息公开法》的制订

    早在建国之初，美国的“国父”们就已经意识到人民了解政府信息的重要性，认为“阳光是最好的消毒剂，路灯是最好的警察”。《独立宣言》的起草人杰斐逊曾在写给友人的信中强调：“政府的基础，源于民意。因此，首先应该做的，就是使民意正确。为免使人民失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步则要研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。” [3] 但是，很长一段时间，这种要求公开政府信息的理想没有实现。一直到1955年，美国国会众议院政府工作委员会成立了“政府信息小组委员会”，情况才得以根本改变。这个委员会由众议员莫斯担任主席，因此又简称“莫斯委员会”。莫斯委员会的职责在于对美国政府信息公开状况进行调查和立法准备工作。莫斯委员会成立后，随即展开了大量细致的准备工作。他们取得了新闻界和学术界的支持与合作，听取了社会各界对政府信息政策的意见与建议，进行了广泛的调查并取得了大量的第一手数据 [4] 。在此基础上，莫斯委员会举行了一系列的听证会。到1960年，莫斯委员会有关政府信息公开化的一系列听证会共产生了17卷书面材料和14卷调查报告。在听证会的基础上，莫斯委员会全体成员达成了一项共识，即《行政程序法》的保密条款必须给予明确的界定，并且需要制定一部更加系统的有关政府信息公开的法律。有研究人员建议，新的信息公开法应将知情权推及所有要求查阅政府机关公务记录的公民或法人，而不问其是否具有提出查阅申请的“正当理由”；同时，还应保证申请人在遭到拒绝时有寻求司法救济的权利 [5] 。

    经过长达11年的准备、争论与妥协，美国国会参众两院终于在1966年通过了《信息公开法》。该法解决了1946年《行政程序法》中存在的几个重大缺陷：第一，关于信息公开申请人，废除了《行政程序法》中关于必须是“适当且有直接利害关系的人”的规定，代之以“无论任何人”。即不管是否拥有美国国籍，甚至也不管是否在美国居住，所有人均有权向行政机关申请查阅、复制政府信息。第二，取消了原来法律中“公共利益”、“正当理由”等模糊而广泛的拒绝公开的理由，列举了9项免除公开的情况。除了这9项情况以外，一切政府信息都必须对公众公开，允许公众按照法定程序获取政府信息。第三，也是最重要的一点，《信息公开法》规定了司法救济原则，如果行政机关拒绝公开政府信息，该法明确规定申请人有权向联邦地方法院提起诉讼。

    但是，《信息公开法》仍然存在诸多缺陷，无法满足公众最大程度了解政府信息的要求，于是，美国国会分别于1974年、1976年、1986年对《信息公开法》进行了3次修订。随着电子数据的大量采用，美国国会又于1996年通过了对《信息公开法》的第四次修订。修订之后的《信息公开法》规定，凡属必须公开的政府信息，1996年11月1日以后做成的文件，在该日以后一年内，必须使之可以通过Internet等网络形式获得。所以，它被人们称为“电子的信息公开法”（Electronic Freedom of Information Act ）。

    三、政府信息公开的方式及内容

    根据《信息公开法》，美国政府的信息公开分为如下两种方式：

    1. 主动公开。主动公开是指行政机关必须公开某些信息，这些信息包括两部分。其中一部分适用于一切公众，必须及时地在《联邦公报》上予以公布；另一部分无需在《联邦公报》上公布，但必须以其他方式，如编辑出版成册由公众任意购买等，予以公布。对于这一部分信息，政府负有编辑索引的义务，以便公众很容易地找到所需要的信息。根据1996年的“电子的信息公开法”，这两部分必须公开的信息，各行政机关都必须全部及时地放到网站上，让公众自由调取、查询，这既方便政府公开信息，节约行政成本，又可以更好地保障公民知情权的实现。

    2. 依申请的公开。行政机关必须主动公开的信息仅占政府所掌握的信息的一小部分，还有大部分信息不具有普遍适用性，不要求行政机关将其主动公开。但是，任何人都有权请求行政机关公开。行政机关收到信息公开的申请后，应在10个工作日内作出是否公开的决定。如果拒绝公开，应当详细说明其理由。如果申请人不服，可向机关首长申诉。机关首长应在收到这种申诉之后的20个工作日内[6] 作出裁决。如果申请人不服裁决，则可向法院提起诉讼，要求法院对该裁决进行司法审查。

    《信息公开法》列举了9项可以免除公开的政府信息，当政府信息属于这9项信息之一时，政府机关便可以不予公开。这9项信息均与国家机密、商业秘密或个人隐私相关。除了这9项可以免除公开的信息以外，其他信息在公众请求时都必须予以公开。如果要求公开的信息中只有一部分不能公开，则应当在删除这部分信息之后予以公开。而且，行政机关对这9项免除公开的信息不承担“必须拒绝公开的义务”，而是对之享有自由裁量权，即当行政机关认为没有不公开的必要时，可以决定公开。

    此外，行政机关掌握的某些特别敏感的信息，依靠上述9项“免除”（exemption）可能得不到完全保密的保护，所以国会在1986年修改《信息公开法》时，增加了一种比“免除”更彻底的保密，称为“除外”（exclusion）。“除外”是指行政机关可以否认某些信息的存在，将其排除在《信息公开法》的适用范围以外，因为证实这些信息的存在可能会产生与公开这些信息同样的负面影响。