世界各国政府信息公开的比较

    “两会”已经落幕，但是今年的会上似乎并没有对通过并实施《政府信息公开条例》作更进一步的讨论。现阶段中国政府的信息公开措施还只停留在建立新闻发言人制度、利用网络技术逐步实现电子政务开放的层面上。为了更清楚地认识中国政府信息公开的进展在世界上的位置，本文将比较世界各国政府信息公开的状况，并重点分析美国卡特中心的“拉丁美洲信息自由项目”。

    纵观世界各地政府的信息公开举措，有些充满了戏剧性的进展，比如：墨西哥：新总统比森特·福克斯2000年上任以来，结束了革命制度党70年的统治，颁布实施《墨西哥联邦信息自由和透明法》，墨西哥成为世界上61个实施此类法律的国家之一；泰国：一位母亲要求学校公开信息导致泰国小学终止对富裕家庭学生的接受偏爱；罗马尼亚：民众首次揭示政府对其公民进行监控的政策；南非：两个非政府组织联手迫使政府公布了国内关于治疗艾滋病的计划。

    有些则比较平淡，甚至不尽如人意：冰岛：政府机构必须书面解释如果公民的申请未能在7个工作日内接受处理；爱尔兰：政府对信息公开请求收取高昂费用；波斯尼亚：有一部设计很好的立法，但很少被利用；巴拿马：法律相互冲突，制约政府信息公开的有效性；哥伦比亚：有悠久的信息自由立法历史，但法律的实施很成问题；阿尔巴尼亚：由于政府官员和民众均不知道相关法律的存在，信息自由法很少被利用；日本：政府于2003年承认，10个省部非法延迟了信息公开过程；澳大利亚：政府对信息公开请求收取高昂费用。

    政府信息公开的这种种不同当然都与各国国内的政治体制、经济发展阶段、社会结构以及民主文化深入人心的程度有着密不可分的联系。一般而言，发达国家的政府比较注重通过立法保证政府信息公开，实现依法行政，而且在这方面做得比较好。而发展中国家由于缺乏相应的政治、经济条件作保障，而且民主观念发展较晚，往往需要一个非常开明、强硬的领导人，或是借助外部的力量实现政府信息的完全公开。卡特中心的“拉丁美洲信息自由项目”即是这样一个帮助发展中国家建立信息公开体制的项目。

    卡特中心的“拉丁美洲信息自由项目”设立于1999年，其宗旨是信息自由作为反对腐败、建立透明政府的基石，必须全力加以维护。同年，卡特中心开始在拉丁美洲几个国家内支持建立一种信息自由透明的文化，并在牙买加首先设立了一个支持相关立法的项目。中心此后在拉美的工作主要以牙买加项目的成功为模式，包括支持公众通过辩论参与立法、推进政府与当地市民社会间的合作伙伴关系等。项目涉及西半球数个国家，重点协助牙买加、玻利维亚、尼加拉瓜三国发展国内信息自由。

    民主的支柱之一即是具有判断力的市民通过对信息的自由获得获取相关知识以参与到公共事务中，协助政府决定公共开销的优先次序，确保法律的公平公正，并监督政府官员的行为。一个社会如果缺乏信息自由，将导致腐败的盛行、众多的暗箱操作以维护统治集团的利益。此外，市民自由获取信息还必须与充分保护个人隐私和详细规定的国家利益构成平衡。

     通过并实施信息自由的法律和法案已经在世界各国、尤其是发展中国家中渐成一种趋势。1990年代，世界上大约有50个国家通过了此类立法。国际金融援助组织也日益意识到此类立法的重要性，并且逐渐将批准此相关立法作为借贷或国际救济的前提之一。

     西半球的各国在信息自由方面的发展极不平衡。美国1966年通过《信息自由法》并于1967年起实施；该法律在1970年代初期经历了一些重要改革后，最终于1996年被修正为《电子信息自由法》。美国国内任何个人和组织，无论国籍和种族，都可要求联邦政府及其机构公开记录信息，除非信息为国会、法庭、总统在白宫内的直接助手、国家安全委员会所有。相关机构被要求在20个工作日内答复。2003年财政年度，有超过320万例要求政府公开信息的案例，比上一年增长36%，并且是历史上增长最多的一年。

    即使是911事件后，尽管面临恐怖主义的威胁和反恐战争的压力，美国公民仍普遍要求各级政府公开信息。2005年3月一项由Ipsos-Public Affairs for Sunshine Week进行的民意调查显示，70%的美国公民关注政府信息公开问题。1003名被访者中有52%的人认为政府信息公开太少，36%认为公开程度大体合理，6%认为公开的太多了。另有50%被访者认为法庭记录公开程度大致合理，33%认为公开太少，8%认为公开太多。至于政府会议和听证方面，48%被访者认为此方面信息公开不够，42%认为适度，5%认为过多。这些被访者中大约三分之一有过向政府要求公开信息的经历，四分之一有过向地方政府提出此类要求的经历。这次调查显示人们对待政府信息公开的态度与2000年2月的一次同类调查相似。[i]

     加拿大的多数省份在1980年代早期就切实有效为其所用公民提供自由获取信息的权利。与此同时，拉丁美洲和加勒比海的众多国家的公民只是被宪法规定了自由获取信息的权利，相应的立法过程才刚刚开始。

     通过信息自由的立法也只是这一过程的第一步。颁布相关法律后，政府机构还必须有效确保法律的实施和执行，否则该法律只是名义上存在，而无法真实地保护公民相应的权利，提高他们对政府的信任度并保证官员的行为受到监督和制约。所以，要想建立一种保障信息自由的文化，必须同等重视发展信息自由的三个步骤：通过立法、法律实施、强制执行。

     由于了解到上述三个步骤同等的重要性，卡特中心的“拉丁美洲信息自由项目”与地方政府和市民社会合作，不仅重视信息自由立法的通过，还特别鼓励切实有效的实施和执行过程，提升大众对信息公开的认知程度，并逐步学会利用相关法律维护自己的权利。在这一过程中，政府的主要任务是通过全面的立法并保障其得到实施，而市民社会则应帮助市民们提出公开信息的要求，在要求遭到拒绝的情况下上诉等等。

     卡特中心的“拉丁美洲信息自由项目”旨在于起草新的信息自由立法的辩论中，以国际标准为基础向立法者和市民提供咨询；邀请各利益集团共同召开会议讨论立法过程更强的合法性和可接受性，以及实施的具体办法；提高政府官员的实施相关法律的施政能力；提高市民社会提出信息公开要求、监督政府行政的能力；提高市民社会要求司法救济和司法机关及时反应的能力，以增强法律有效的执行；在西半球分享成功的经验并向更多国家提供援助。

     下面我们来具体分析中心在牙买加、玻利维亚、尼加拉瓜三国的重点活动。首先看牙买加。1998年，总理帕特森请卡特中心在牙买加国内开始信息公开项目，意在将牙买加建成加勒比海地区政府透明、信息自由的典型国家。卡特中心于是支持了该国《信息自由法案》的起草和通过，并组织众多利益集团参与这一过程。中心出资赞助了立法辩论，牙买加国会议员、市民团体、媒体和私人部门均参与了此次辩论。中心还为立法辩论召集国际和地方专家编纂相关论文，并制作成两本信息自由立法的指导手册，题为《在牙买加抵制腐败》（Combating Corruption in Jamaica）和《在牙买加建立透明政府防止腐败》（Fostering Transparency and Preventing Corruption in Jamaica）。2002年，《信息自由法案》获得通过，并于2004年1月正式实施。