政务公开的法治化建设

    近几年来，我国各级组织陆续推行政务分开，在广大农村推行村务公开，在司法部门推行司法公开、警务公开、狱务公开等，这些活动实践证明，政务公开是我国健全民主政治制度，加强监督，消除腐败，增加行政透明度的有效途径。
   
    政务公开是民主的前提，没有公开便没有公民的政治参与，通过政务公开，公民能够监督行政机关是否依法行政，有利于提高公民对行政机关的信任度，从而帮助克服官僚主义。列宁曾说：“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”
   
    政务公开也是行政法治的难点之一。阳光是最好的防腐剂，一切腐败行为都产生于“黑箱操作”。美国最著名的《阳光下的政府法》、《政务公开法》、《情报自由法》是政务公开原则在法律上的重大成果，其所阐述的一些基本原则已成为实施行政法治的共同财富。
    我国由于民主步伐起步较晚和特殊历史条件下形成的保密观念的影响，我国的政务公开仍停留在经验的基础上，还未上升为法律制度。这表现在：政务公开范围为明，政务公开程序不清，政务公开的透明程度不高，有些地方还有假公开的现象，缺乏有效的监督机制等等。
   
    应该说，相比过去某些行政部门的“暗箱操作”，我国的政务公开已经前进了很多，公民的参政议政意识也提高了，许多省市还开办了政务公开网络，供人们上网查询政府的文件、政策和事关公民利益的内容，但是如果对政务公开没有相关具体的法律规定，它就不能充分发挥作用。在这方面，我们可以借鉴西方发达国家的经验，结合我国的现实，根据依法行政的原则，逐渐把我国的政务公开纳入法治化的轨道。笔者有以下几个方面的建议：
    
    一、加强政务公开立法
    
    政务公开原则在我国现行法律中最好的体现是1996年颁布的《行政处罚法》，其中规定行政机关及其公务员行使处罚权时，必须符合以下要求；有关处罚的法律、法规或规章应当公开；执法人员应当公开身份；处罚的依据、理由应当向当事人公开。这些规定为政务公开立法提供了好的范例，但它只是政务公开法治化的一个良好开端，在行政处罚以外的其它政府管理领域，如行政许可、行政征收、行政强制、行政给付、行政契约等有关政务公开原则的法律规定都是空白。为此，我国应加强政务公开立法工作，但考虑到现实国情，很难在短期内制定出适用于各行政机关的统一规则，而只能在成熟的领域先确立一些规范，逐步扩展，分阶段进行。笔者认为，当前政务公开法制化首先在以下领域展开：1、政务公开的范围，即哪些行政信息应当公开。以公开为原则，以不公开为例外，凡涉及公民、法人或其它组织基本权利和义务的法规、规章、规范性文件、行政决定包括政治、经济和社会生活各个方面的信息都必须依法公布或通知；涉及到国家机密、国防和外交机密、个人隐私等行政信息则不予公开。2、政务公开的类型。笔者认为可分为依职权的公开和依申请的公开。依职权的公开指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对人的申请而主动作出的公开，依申请的公开指公民根据法律程序向相关行政机关提出申请，要求行政机关公开某些行政信息。从我国目前的情况看，绝大多数的政务公开是第一种类型，政务公开的主动权由行政机关掌握，公布什么信息由行政机关决定，广大人民群众只是“被动的”接受者。尽管宪法第27条第2款明确规定了有关公民的了解权：“一切国家和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务，”但这一了解权只停留在原则规定的阶段，缺乏具体的实施细则，致使公民想了解却不知如何了解，政务公开没有达到预期的效果。当前政务公开的立法重点之一就是要加强规范第二种类型的公开，赋予公民主动的行政信息了解权，并使之具体化、程序化。3、政务公开的对象即政务向谁公开。原则上应向所有社会与公众公开，在实际操作中，根据政务公开的类型以及行政信息的具体内容，对象则有普遍与个别，多与少之分。通常依职权的公开（如公布法律、法规、规章和行政决定等）或内容事关大多数人利益的公开，对象为普遍的不特定人，而通常依申请的公开或内容只涉及到少数人权益、个人隐私的公开，对象为特定的人，4、政务公开的程序，即按什么法律规则公开。这包括行政机关依职权如何公开的内部程序和相对人如何向行政机关提出申请公开的外部程序。我国是一个轻程序重实体的国家，近年来随着市场经济的发展，制定行政程序法的呼声很高。程序是法律的生命，程序应贯穿于政务公开法律制度的始终。特别是公民申请公开应知道向哪个行政机关提出，根据什么途径提出，需要提交什么相关资料，行政机关应在多长时间内对公民的申请作出答复，若依法不予以公开，应书面说明理由，公民若对答复不满意或有疑义，再应根据什么程序向什么机构提出申诉。在这方面，可以借鉴《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的有关规定。只有将公民的了解权和了解的对象用程序统一起来，才使政务公开落到了实处。
    
    二、严格政务公开制度的执行
    
    许多方面我国并不是缺乏相关法律规定，而是由于在执行过程中没有很好地依法贯彻，没有将法律设定的规范和价值目标有效实现。毋庸质疑，政务公开作为依法行政的一项重要制度，已受到国家各级组织的普遍关注和广大人民群众的热烈拥护，起到了取信于民、收效于社会的良好效果，然而我们也看到，在政务公开过程中，仍然存在假公开、半公开或公开严重滞后的现象，少数领导干部政务公开就是“走走过场”的一种形式，有碍于自己的方便，他们担心公开暴露的问题会影响自己的政绩。针对以上状况，必须严格规范政务公开法律制度的执行，采取以下强有力的措施：1、行政机关及其工作人员要转变，改变工作作风，真正树立“人民公朴”的思想，切实把政务公开作为自己的应尽之义。2、结合机构改革，各行政机关制定具体的政务公开工作制度，明确各部门的性质、职责和权限，克服执行中权责不清、相互扯皮的现象。3、建立有关政务公开的考核机制和约束机制，将政务公开工作的优劣当作考核行政机关工作成绩的重要依据，做到奖惩分明。4、加强公务员文化素质、法律素质、业务素质的培养，提高公务员的职业道德修养，强化公务员的自律意识，建设一支高素质的政务公开执法队伍。
    
    三、建立对政务公开的法律监督机制
    
    “徒法不足以自行”。没有强有力的监督保障机制，政务公开工作就很难作到真正的公开、公正、公平。在现实中，常常出现假公开、公开信息不全、有利的就公开、不利的就不公开等问题，但由于缺乏相应的法律法规监督，政务公开这项“阳光行动”难免还有阴云遮挡，而贪污腐败又易在黑暗之处发生。要彻底改变这一状况，就必须做到：1、加强对政务公开的监督立法，通过法律的形式将实施监督的主体、方式、程序以及法律效力确立下来，切实使政务公开的监督有法可依。2、建立公开的事前、事中、事后全面的监督体制，充分发挥其监督职能。监督主体由专家学者、人民群众以及人大、政协、新闻等各方面代表组成，形成以法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督相结合的网格监督体系，并明确划分监督主体的职责与权限，杜绝以往对行政执法监督中时常出现的扯皮现象。事前、事中、事后监督环环相扣又井然有序，使监督与公开同步进行，消除了监督的死角。3、加强对政务公开的监督力度，严格违反监督的法律责任，提高监督手段的法律威慑力。
    
    四、大力进行普及政务公开制度的宣传，提高广大公民的“知政、参政、议政”的法律意识
    
    我国由于封建社会漫长的人治历史，老百姓缺乏法治观念意识和习惯，很多情况下，人们不知也不敢拿起法律武器来捍卫自己的合法权益，特别是面对以国家强制力作保障的行政机关，对法律面前的平等与公正还心存疑虑，这反而助长了行政执法中违法行为的气焰。当前在政务公开中，同样存在着公民对法律赋予的知情权、建议权、检举权、申诉权等权利，不懂得珍惜使用的问题。我们也可喜地看到，近年来，中国“民告官”的行政诉讼案件日益增多，且百姓胜诉的比率在不断提高，这充分体现了中国公民的权利意识、参与意识正在逐渐增强，我们要抓住这一有利形势，从实际出发，开展广泛深入的政务公开普法工作，多渠道、多层次、多角度地对群众进行法律教育，使他们知法、懂法并合理地用法，让“自由、平等、公正”的法律精神深入到每个公民的思想意识中，从而提高全民族的法律意识。