我国政府信息公开的现状分析与思考

    二十世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。随着中国成为WTO的成员，政府信息公开问题逐渐引起了社会各方面的注意。本文旨在对我国的政府信息公开现状、所涉及到的观念进行分析，并提出制度建构。

    一 政府信息公开的概念梳理

    (一)政府信息公开的概念

    由于学者们的研究角度和目的不同，对政府信息公开的主体、客体等要素的界定范围各异，“政府信息公开”在我国至今尚未形成一个比较统一的概念。

    1.政府信息公开的主体——行政机关

    持广义主体论的学者认为信息公开的主体，应依掌握公共信息的国家机关的范围来确定，即掌握着公共信息的机构就是信息公开的主体。因此，信息公开的主体就是广义的政府，即包括立法机关、行政机关、司法机关及其附属和受其委托行使职权的机关。还有部分学者认为一些企业、事业单位、社会团体也掌握着一定的公共信息，它们对与其利益相关的外部社会成员也应公开其掌握的信息，如校务、医务、社区公共事务等。所以，信息公开的主体，除国家机关外，还应包括这些社会权力组织、公共团体和国有企业。[1]

    本文所确定的政府信息公开主体，仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织，即狭义的政府。因为，一方面，行政机关是最主要的信息生产者、占有者，当前全社会80％的信息资源掌握在行政机关手中［2］，行政机关信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益；另一方面，行政机关的自由裁量权遍布社会每一个角落，对社会和公众影响显著。同时，行政机关行政法治化程度相对较低，信息公开的实践也比较落后。因此，行政机关的信息公开是当前最为急迫的改革重点。

    2.政府信息公开的客体——政府信息

    政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从具体内容看，包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。

    因此，政府信息公开就是：政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。

    （二）与政务公开概念的比较

    政务公开是近年来我国出现频率很高的一个词。从本质上说，政务公开与政府信息公开的目的是一致的，都是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众参与和监督政府的权利的实现。政务公开的主体从广义上说，既包括国家机关，也包括掌握有公共权力的社会组织，但在实践中更多地集中于狭义的政府即行政机关当中。

    从具体实践上看，当前许多部门和地方政府的政务公开主要是政府办事规则、办事结果的公开，还没有扩展到政府掌握的一般性信息的公开，即保密信息之外的所有文件资料和会议的公开。这意味着政府机关是政务公开的决定者，公开什么，如何公开，都由政府机关自己决定，公众只是政府办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开公众认为应该公开的政府信息，公众没有任何渠道知晓和发表意见。从整体上看，当前的政务公开还没有上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。

    从理念上看，如上所述，公民在政务公开中是缺位的，以公民为本位的服务理念尚未得到政府机构的完全认同，这必然使制度从形成到落实都带有天然的缺陷。因此，从这个角度而言，当前的政务公开只是政府信息公开的初级阶段。

    二　我国政府信息公开的现状

    (一)基本分析

    党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”此后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。例如，2002年1月，国家计委组织举行了首次铁路客车票价听证会，就车票涨价广泛征求社会的意见；国务院办公厅自2002年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送《国务院公报》；上海市政府将政府内部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费提供给需要了解政府工作的单位和市民。《广州市政府信息公开规定》于2003年1月1日起施行，规定政府不能故意隐匿信息。政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个[3]，有力地从技术上推动了政府信息公开。只要登录政府上网主站点www.gov.cn, 就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。

    以上这些实践，无疑使政府主动公开的信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但是，总体而言，我国的政府信息公开只是处于起步阶段。

    1.政府信息偏重保密，公开程度较低。

    在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个科学的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

    2.政府为社会提供信息的方式和渠道过少。

    最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。

    3.公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。

    国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。