广州市人民政府继2002年11月首开先河颁布了第一部系统规范的政府信息公开制度《广州市政府信息公开规定》后, 2016年9月又引领全国之先, 颁布《广州市行政执法数据公开办法》 (以下称《公开办法》) 。按照《公开办法》的规定, 2017年3月31日前广州市各级行政执法部门陆续“晒”出了2016年行政执法的全部数据。广州市政府继“晒”权力清单之后, 再“晒”行政执法数据, 这不仅表现出广州市政府行政透明的决心, 同时也体现了广州市政府抓住大数据时代的利器, 更好地建设“阳光政府”。根据《公开办法》可知, 广州市行政执法数据的公开主体是广州市行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织, 覆盖了广州市几乎所有的具有行政执法权的单位, 从市直部门到各区、镇街。这无疑是行政公开在民主实践中的一大进步, 也预示了行政执法数据公开制度建设是行政公开发展前景的重要导向。

 

　　1、行政执法数据公开是行政公开的进一步深化和发展

 

　　行政执法数据公开是在行政公开领域的新拓展, 是行政公开的深化和进一步发展的成果。“行政公开是当代行政法制的生命, 而政府信息公开正是行政公开最主要的内容之一。”“政府信息公开则是指各级行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府信息依法定的范围、方式、程序向社会公开, 以便社会成员获取和使用。”行政执法数据公开作为政府信息公开的一部分, 影响着整个政府信息公开的内容构成。依据公开内容性质上的不同, 把政府信息公开分为行政立法公开、行政执法公开与行政司法公开;而行政执法公开又可以进一步分为行政执法过程的公开、行政执法结果的公开。故广州市政府对行政执法数据的公开属于行政执法结果的公开, 并且是行政执法结果的集合性公开, 即与具体个案无涉。因此, 行政执法数据的公开实际上是对行政公开的深化, 也是新时代下建设“阳光政府”与服务型政府的必然要求。广州市行政执法数据公开的举措, 具有历史必然性, 是时代潮流的产物, 应得以深入研究并引导往更好的方向发展或减少发展过程中的障碍。

 

　　1.1 行政执法数据公开的理论必要性和实践必然性

 

　　行政执法数据全面公开的理论基础, 事实上就是行政公开或者政府信息公开的理论的深化, 本质上是一样的, 只是发展深度上存在差别。在实践中, 行政执法数据公开制度是行政公开制度的具体体现, 更具有实践指导性和现实操作性。

 

　　1.1.1 政府依法行政的内在要求

 

　　公民通过了解更多的行政信息, 了解政府的行为依据、行为过程及行为结果实现公民的充分知情权。达尔提出衡量民主过程的5个标准, 其中就包括“有效的参与”和“充分知情”这两项, 而此两项标准在内的前四项标准所隐含的结论就是第五项标准:“成人的公民权”。通过了解政府的行政信息, 实际上也是实现公民监督权的必然要求。建设“阳光政府”的宗旨就是让公民实现对政府的监督权, 促使政府依法行政、合理行政。

 

　　行政公开亦属政府行政行为, 应受到相应程序的限制与规范。作为完善的行政行为, 行政公开应包括对行政依据、行政过程及行政结果的公开。行政执法数据全面具体的公开是程序正义的必然要求。只有最终完成对行政执法数据的公开, 才可视为完成了一个完整的行政执法行为, 才能作为一个完善的行政公开制度。故行政执法数据的公开本质上是一种程序性要求, 是行政行为的合法性证明。

 

　　1.1.2 社会主义人民政府行政理念转变的结果

 

　　社会主义民主政治的实践经验告诉我们, 在正确处理政府与公民之间的紧张关系的节点上, 行政执法理念的转变是关键, 而“阳光政府”建设是极好的突破点。“阳光政府”的建设理论前提是“协商民主”, 实践前提是政府行政信息的公开, 让公民对行政信息充分知情。“阳光政府”的行政理念既有助于实现公民的参政权, 也可以倒逼政府提升行政执法的质量, 从而提高人民对政府的信任度, 建立起政府的权威。广州市行政执法数据的全面公开, 就是实现公众对行政执法全过程中最重要部分的知情权, 这是广州市政府跨出的关键一步, 足以体现政府行政理念转变的深度。

 

　　1.1.3 科技创新时代和大数据时代的政治实践

 

　　社会主义民主政治理论的深化和社会主义行政理念的转变, 最终须在具体实践基础上实现。理论与理念的发展和转变, 离不开科技创新和发展的支撑。大数据时代的到来, 是政府行政执法数据得以全面统计、发布的技术支持。“据不完全统计, 本次广州已公开执法数据的48个部门, 2016年罚没总金额超过了12.5亿元, 行政处罚实施的主体、数量和金额均可在广州首份公开的行政执法数据中找到答案。”仅在行政处罚上, 涉及范围就如此之广, 统计数据就如此繁多, 如果没有大数据技术的支撑, 公开制度的建立不会成为现实, 公开的质量就不可能这么高。广州市此次行政执法数据公开, 只是打出深化行政公开的一个“头阵”, 接下来必定是一波浪潮的席卷。故现代科技的创新和发展为行政公开的发展和深化提供了有力的技术条件, 或者说现代大数据技术与现代政府行政的结合催生了政府行政执法数据全面公开、深度公开的事实。

 

　　1.2 行政执法数据公开的进步意义

 

　　广州市行政执法数据公开是对行政公开的深化, 是对行政公开纵深度的深部挖掘, 是民主理论与实践发展的产物, 同时又促进了民主理论与实践的进一步发展。与以往“晒账本”和建立“权力清单”相比, 行政执法数据公开的进步性更为显着, 至少对于前两者而言是综合性的、深层次的政府行为。

 

　　1.2.1 行政执法数据公开是“权利清单”的兑现

 

　　建立政府“权力清单”是建设“阳光政府”的重要环节, “权力清单制度的逻辑起点, 在于限制权力而非设定权力, 权力清单制度本质在于, 通过规范行政行为达到控制行政权力, 实为行政行为清单。”透过权力清单, 公众固然可以了解政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。但是, 权力清单是政府在实行具体行政行为之前的应然状态, 公众不能透过权力清单来衡量实际的执法质量, 而行政执法数据的公开正是政府向公众发布的对权力清单的兑现情况, 据此社会公众可以了解到政府到底在哪些方面尽了职责, 哪些方面没有。行政执法数据的公开采用了统一的数据格式与模板, 让公众对执法数据一目了然。并且通过执法数据的公开, 政府各职能部门的行政执法情况都“晒”在公众眼皮底下, 这有利于倒逼政府积极行政, 从而避免懒政或行政不作为。是否懒政、是否不作为, 对上级部门和公众而言, 都可以根据数据来判断。制定权利清单只是规范行政执法行为的第一步, 而行政执法数据公开制度的建立则是规范行政执法行为的下一步, 同时也是兑现第一步的下一步。

 

　　1.2.2 行政执法数据公开利于促进行政资源的合理配置

 

　　数据化的行政执法行为最大的优势就是能够进行量化比较。行政执法数据的生成是行政执法结果的现实反映, 相当于执法情况反馈机制的表观展现。与立法和司法不同, 行政最注重效率, 这是由其本身特性决定的。效率就是对资源的利用情况, 那么行政效率越高, 证明资源利用率就越高, 反之亦然。一定的区域、一定的行政执法部门和行政人员, 如果行政执法数据显示本区域实际执行的案件数量低于预期, 那么原因是执法部门不作为或区域内违法现象比较少。按此与其他区域和其他部门的执法数据进行横向比较, 有助于评估资源需求度以及资源分配的适宜度, 进而帮助政府重新配置相关的行政资源, 以达到行政资源供给和需求的平衡。政府通过行政资源的重新分配, 给部分庸政、懒政的部门以警醒。由于行政资源配置不均匀而造成行政资源浪费, 是现代政府行政的一大隐患。行政执法数据是判定行政资源利用效率的基础, 并且这种判断可以来自政府本身, 也可以来自公众。行政执法数据的公开, 相当于为促进行政资源的合理配置提供了一个平台, 并且是一个置于“阳光”之下操作的平台。更为重要的一点是, 广州市这次行政执法数据的公开是在《公开办法》实施的基础上的行政行为, 这不仅适应了建设“阳光政府”与服务型政府的潮流, 而且还在立法层面上与制度层面上对这一举措的进步意义予以保障和肯定。

 

　　2、行政执法数据公开制度的完善和建设

 

　　广州市政府为行政执法数据的全面公开制定了统一规范的公开模板, 但这一举措依然引起了公众的质疑, 公众担心政府公开行政执法数据却没有实际效果。首先, 在广州市政府各部门所公布的行政执法数据是执法主体的总体执法数据, 无法查询个案, 造成公众有怀疑数据真实性的疑虑。其次, 行政执法数据公布本身就是一个具体行政行为的完成, 对这个具体行政行为没有一个适当的评估机制, 即公众对公布的数据没有正常渠道提出意见, 与公众的参与期望有差距。最后, 行政执法数据的公开应处于行政公开的末端, 但本次的数据公开形式上看属于独立的具体行政行为, 造成政府要公开信息有赘余之嫌, 还会让社会公众产生“无中生有”的疑虑。故, 在综合既往行政公开制度实践的经验, 结合大数据时代的技术特征的基础上, 对行政执法数据公开制度的建设提出如下建议:

 

　　2.1 建设行政执法数据生成过程的登记制度

 

　　公众对行政执法数据的不信任, 来自于对行政执法数据的生成依据的不了解, 公众习惯性地对政府的某些行政行为提出质疑。政府应当建立起行政执法数据生成过程的登记制度, 把整个行政执法过程都予以透明化, 为行政执法数据的公开提供生成的依据。建设行政执法数据生成过程的登记制度, 就是针对行政执法过程中具体个案的公开作出的回应机制, 便于公众查询数据。每一个执法部门最后的数据生成, 都是所有个案的集合, 假如在每个具体案件执行完毕之后, 都在同一网站上予以登记并公布。在每年进行年度总结的时候, 再公布每个执法机关整一年的行政执法数据, 如此公众将对数据的生成过程和结果有了更为清晰的认识。最终公众将会分享“阳光政府”的整个执法过程, 充分实现公民的参政权。建设这样的一个登记制度, 最重要的是, 政府能够以数据来对话公民社会, 最终将有利于培养起公民对政府的信任, 并建立起政府的公信力。

 

　　在具体个案进行登记的过程中, 要注意保护相对人的信息安全, 即应当在不损害相对人利益的前提下对具体个案进行登记和公布。因此, 对案件的信息进行过滤和筛选, 再通过统一的分类成为必要, 而大数据时代的技术能力为这种必要的实现提供可能。典型的大数据系统可以分解成4个连续的阶段, 包括数据生成、数据获取、数据存储和数据分析, 而在大数据分析处理中, 可以分为两类:一是流处理;二是批处理。在大数据时代的背景下, 政府信息的处理更加便捷, 也更加系统。因此, 建设行政执法数据生成过程的登记制度具有可操作性。

 

　　2.2 建立行政执法数据公开的信息反馈和处理机制

 

　　行政执法数据的公开, 由于没有一个信息反馈和处理机制, 容易流于形式, 变成政府的“面子工程”。既往的行政公开均存在如此缺点, 即行政信息公开以后没有下文, 没有建立一个常规渠道接受公众的反馈信息, 导致出现政府与公众“各唱各歌”的情况, 未实现行政公开的目标。行政信息公开制度的建立, 最主要就是实现公民的知情权, 从而监督政府的工作。公众可以针对已公开的行政执法数据提出质疑并提出建议和意见, 如公众经过调查有充足的资料显示某地区的交通处罚频度过高与对应的公开数据不一致, 公众可以向行政机关要求做出解释并提供证明材料, 并要求行政机关在该地区加强路标设置和交警巡逻。只有建立了信息反馈和处理机制, 才能在制度层面上保障公民在行政公开领域的参政权, 把公众参与的优势在行政执法中发挥出来。

 

　　政府对行政执法数据的公布不应当是独立的, 应当属于政府信息公开体系的一部分。广州市政府对行政执法数据的公开属于行政执法公开中的执法结果公开制度, 广州市政府通过《公开办法》建立了相应的行政执法数据公开的制度, 但实际操作中容易把行政执法数据的公布从行政信息公开体系中独立开来, 尽管制度建设的本意并非如此。有意识地把行政执法数据公开制度纳入到行政信息公开体系中来, 不仅能够避免信息公布的重复, 提高行政效率, 而且还可以为所公开的执法数据“找个说法”, 以解除“无中生有”之嫌。

 

　　在同一个机制内, 适合不同的行政信息的共享并成立一个顺畅的衔接过程, 行政机关应当把行政执法数据公开制度切实纳入到《中华人民共和国政府信息公开条例》的规范中, 实现《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来政府信息公开制度的发展和突破, 同时完善行政信息公开的实践经验。

 

　　3、结语

 

　　政府在行政公开制度的深化过程中遇到了一系列的问题与挑战, 而行政执法数据的全面公开既能够为解决这些问题与挑战提供理论支持, 又提供了“试水”实践经验。广州市人民政府行政执法数据公开制度的建立为行政信息公开的进一步发展打开了一个突破口, 本质上就是对行政信息公开制度的深化。

 

　　随着政府行政理念的转变, 政府更加需要扩大公众参与度。行政执法数据公开制度不是偶然生成的, 具有历史必然性的。从“权力清单”到行政执法数据公开, 可以看到政府在建设“阳光政府”和服务型政府上的决心和态度。行政执法数据公开是对“权力清单”的兑现, 也是升级版的“权力清单”, 更完整的“权力清单”。科技创新和大数据时代也为大量数据信息的处理提供了技术保障, 为数据公开的准确性和完整性提供了保障。

 

　　政府和公众通过行政执法数据评判行政资源的供求搭配关系, 更有效率地分配行政资源。同时政府和公众不能忽视行政执法数据公开潜在的缺点, 避免行政执法数据公开流于形式, 杜绝成为政府公然“说谎”的工具。无论是政府还是社会公众都应具备忧患意识, 准确定位行政执法数据的公开制度, 建立一个衔接有度的行政公开体系, 在立法层面上和制度层面上巩固其所带来的成果。